民盟内蒙古区委

一、调研的背景与意义

习近平总书记指出：内蒙古生态状况如何，不仅关系全区各族群众生存和发展，而且关系华北、东北、西北乃至全国生态安全；把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。习近平总书记强调：要加大生态系统保护力度；内蒙古有森林、草原、湿地、河流、湖泊、沙漠等多种自然形态，是一个长期形成的综合性生态系统，生态保护和修复必须进行综合治理；保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务；必须遵循生态系统内在的机理和规律，坚持自然恢复为主的方针，因地制宜、分类施策，增强针对性、系统性、长效性。

包括草原与荒漠等生态系统在内的天然草地是我国北方生态安全屏障的主体，同时也是我国北方草原民族生存与发展的绿色家园，是我国北方特色畜牧业生产和民族文化传承的重要基地。近年来，随着禁牧、生态补偿等草地管理的政策与生态工程措施的实施，天然草地退化趋势得到了一定的遏制，但90%的草地发生不同程度退化的现状仍没有改变，草地水土保持、防风固沙、生产力及生物多样性维持等生态安全功能均没有得到可持续的保证。为此民盟内蒙古区委于2019年5~9月开展了内蒙古天然草地生态安全屏障的调研工作，先后重点考察了呼伦贝尔草甸草原与典型草原、锡林郭勒草原典型草原与荒漠草原、乌兰察布荒漠草原、巴彦淖尔荒漠草原与草原化荒漠及阿拉善盟荒漠区。这一调研将为今后我区生态安全屏障建设政策制定及项目安排提供基础资料及建议。

二、基本现状

1.我区天然草地面积

包括草原与荒漠在内的内蒙古天然草地面积约83.4万km2，约占全区国土面积的70.7%。其中，分布于亚湿润区的草甸草原约4.8万km2；分布于半干旱区的典型草原约26.5万km2，沙地约12.0万km2，湿地约0.4万km2；分布于干旱区的荒漠草原约11.4万km2，草原化荒漠约2.2万km2，典型荒漠约13.8万km2，沙漠6.9万km2；分布于极旱荒漠区的极旱荒漠约5.5万km2。由草甸草原、典型草原、荒漠草原为主，含沙地及湿地构成的天然草地共计约55.1万km2，占自治区国土面积的46.7%；由草原化荒漠、典型荒漠、极旱荒漠与沙漠等组成的荒漠草地面积约28.3万km2，占24.0%。

2.草地主要生态功能

草地约占世界陆地面积的40%，是全球分布面积最大的陆地生态系统，也是全球大型食草动物多样性分布中心和牧民赖以生存的畜牧业基地。我国也是草地资源大国，草地总面积约占国土总面积的41.7%，承担着畜牧业生产、二氧化碳固定、养分循环、防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候及民族文化传承等重要的生态系统服务功能。近几十年来随着人口压力的不断增加，世界各国许多草地均发生不同程度的退化，其中我国天然草地90%发生不同程度的退化,仅中度和重度退化面积达60%以上。过度利用等人为因素与气候变化等自然因素的耦合是导致草地退化的主要因素，其中人类活动是草地退化的主要驱动力。作为我国北方天然草地重要组成部分的内蒙古天然草地，是我国北方重要生态安全屏障，承担着防风固沙等重要生态功能，同时也是我国重要的特色畜牧业基地和民族文化的载体，是草原民族赖以生存的绿色家园。

3.我区天然草地生产力动态

归一化植被指数（NDVI）与植被覆盖度、生物量及净初级生产力密切相关，能够在时空尺度上反映出植被的生长动态。根据卫星遥感数据，对1997—2017年内蒙古天然草地植被NDVI研究表明：1997—2001年、2002—2006年略呈下降趋势；2007年后，植被恢复较快，但近年来恢复速度有所放缓（图3，图4）。

近20年来，内蒙古天然草地受年度降水及人为活动的影响，各年度植被生产力虽然有一定的变化，但总体上变化不大。我区天然草地，从上世纪80年代开始，逐渐退化，到上世纪末，达到了最严重的退化程度。本世纪开始，特别是2005年后，受国家各项重大生态保护政策与工程的影响，植被虽有一定程度的恢复，但总体进展缓慢，仍然基本延续本世纪初的退化状态。仅阿拉善等荒漠区，植被恢复较快，呈现出向好的势态，特别是2005年全盟实行禁牧以来，植被持续好转，部分地区已恢复到80年代初期的水平，其防风固沙等生态安全功能得到了有效的维护。近10年来，我区西部沙尘暴数量与强度显著减少，与其植被恢复有密切的关系。

三、存在的主要问题及分析

目前我区草地保护取得了一些成果，特别是近年来内蒙古及其毗邻地区作为我国北方重要的生态屏障，草地保护与荒漠化防治一直是国家与地方生态建设的重要内容，近10几年来，先后实施了退耕还林、还草，休牧、禁牧、草畜平衡、生态补偿等政策与措施，取得了显著的成效，但仍存在如下不足与问题。

1.大多数天然草原仍处于超载过牧的退化状态，草地防风固沙、水土保持等生态安全屏障功能尚未得到有效保证

近年来，我区天然草地退化趋势虽有一定的遏制。但长期以来，由于片面追求经济利益，重畜轻草及不合理的经营，导致我区天然草原大多数处于超载过牧的状况。一些地区严重退化草地禁牧区划定及放牧问题、草畜平衡区超载过牧等问题没有得到根本解决，导致集体草场、流转租赁草场退化严重，草地防风固沙、水土保持等生态安全屏障功能尚未得到有效保证。其主要原因在于对草地生态安全等生态功能的认识不足，许多牧民及部分草地管理者对草地功能的认识大多局限于畜牧业的生产功能，对最为核心的生态安全屏障功能缺乏深入的认识。

生态系统具有多种服务功能，这是生态系统内在的基本规律之一，不同功能间往往需要权衡与协调。草地生态系统具有生产、固碳、气候调节、水源涵养、休闲娱乐、文化传承等多重生态系统服务功能。位于干旱与半干旱区的内蒙古天然草地，生态安全屏障功能是第一位的。在国家及自治区层面，内蒙天然草地主要的生态系统服务价值是防风固沙的生态安全功能，但在地区及牧民层面，其主要功能是畜牧业的生产和维持人居环境的生活功能。事实上，生态安全功能与生产功能是相辅相成的，草地生物多样性及生产力维持是一切功能发挥的基础，草地退化导致的生产力及多样性的减少，严重影响了草地生态安全功能及其生产功能。当然，草地的多功能性，也意味着强化某一种功能，在一定程度上可能弱化其他功能，需要考虑多个功能间的权衡，实现利益的最大化。因此要保持草地生态安全与畜牧业生产、草原文化、草原旅游的权衡与协调。当前，草原生态系统管理已由过去以畜牧业生产为目标的传统管理，转变为同时实现多个服务功能为目标的多功能性管理。因此，生态保护、生态修复与生态建设往往需要考虑不同功能间的权衡与协同，需要实现双赢或多赢。对此，多数人们缺乏深入认识，往往出台一些一刀切的草地管理政策。

2.过度利用与放牧管理不合理都是草地退化的主要原因

不合理的利用是草地退化的主要原因，草地管理应将“管畜”变为“管草”为核心。草地退化的根本原因是利用不合理，一是过度放牧，家畜头数太多；二是家畜组合不合理，特别是以单一放牧羊为主。对于前者，都较为关注，而后两者关注的较少。同时也应该注意：天然草地植物与动物是协同发展的，家畜是草地的最好维护者和管理者，草地承包后由于每户草地面积较小，只能长期放牧单一家畜且缺乏游动，家畜长期的选择性采食导致草地形成单优势群落，多样性下降，也是天然草地退化的重要因素之一。

通常，很多人对草地退化过程中生物多样性的减少认识不足。我区大部分天然草地退化的主要表现有两个方面：草地生产力减小和生物多样性丧失，由此影响其他功能的实现。传统上，大家普遍关注的是生产力，而忽略草地多样性。如现在单一物种的打草场（如针茅草原，其颖果对牛羊有很大危害）、单一家畜的放牧场、围栏封育区，其草地生产力并不低，但多样性很低。特别是公路两侧禁牧区的针茅草原，看上去郁郁葱葱，风吹草地见牛羊，实质上是一个单一物种构成的退化类型。

我区天然草地类型多样、环境背景各异，禁牧、季节性休牧需要因地制宜，如以灌木半灌木为主的荒漠草地，不适合长期围封禁牧和春季长时间休牧，以针茅为主构成的草原、小白蒿（冷蒿）较多的草原也不适合长时间春季休牧，但目前的草地管理政策基本是一刀切。因此，过度放牧或放牧不合理均可导致草地退化，草地管理的核心就是适度和合理利用，可以增加它的生产力和生物多样性。

由于对草地功能、退化特征及原因认识的误区，目前的草地管理存在的问题较多，禁牧、休牧等管理方式均以“管畜”为核心，多为静态管理。需要转变管理方式，将“管畜”变为“管草”，即：监管草地生产力与多样性。草地管理的主体是广大的牧民，而不是各级政府的草地管理机构。

3.草原退化与修复的定量指标不明确，亟待建立有关标准

目前，最紧迫的事是合理的利用标准亟需根据不同区域区别制定。典型草原到底合理放牧应该是多少？什么叫退化，不退化草原什么样、退化草原什么样，草地严重退化怎么表示？应该说定性的东西更多一些，定量的东西更少一些。重建和修复最后的终极可能都不一样。牧户自己管理缺乏标准，合理利用的指标不明确，应该集中力量研究一些定量的指标。

4.牧民收入结构不合理，没有体现草地安全屏障等生态功能维护的收入

牧民作为生态安全屏障功能的天然草地的主要管理者，其收入应该体现在三个方面：草地安全屏障等生态功能的维护（主业）（通过测定草地生产力与多样性等指标考核，而不是一刀切监管其家畜的数量）（政府奖补），特色畜牧业产品（高品质、特色）（副业）和文化旅游（有条件的牧民）。而目前收入主要以畜牧业生产为主，虽然有一定的草畜平衡、草原奖补的收入，但数量有限，不是牧民收入的主要来源。以呼伦贝尔鄂温克旗为例，生态奖补抽样调查数据显示人均家庭经营收入16652元，人均纯收入24336元，而人均生态奖补收入不足其1/3（图5）。因此，牧民对草地保护、草地恢复积极性不高，没有化为自觉的行动。

图5.草原生态奖补抽样调查（引自贾志斌）

奖补政策的资金本来具有管理功能，但现在绝大部分地区把奖补做成了单纯的普惠性的牧民补贴，无论是否达到草畜平衡的要求，奖补照旧全额发放，导致“补”而“不管”，奖补的管理功能没有发挥出来，没有达到草畜平衡的要求。

5.实现“三生共赢”，缺少农牧业融合发展战略的支撑

维护天然草地生态安全功能，应统筹生态、生产与生活的良性发展。当前，我区天然草地几乎达到利用极限，产量畜牧业基本已到尽头，需走绿色高端的特色畜牧业之路。但目前尚缺乏高产优质饲草料基地，缺乏耕地农业与草地畜牧业融合发展、实现农牧业转型升级和畜牧业高质量发展的战略支撑。

四、对策与建议

1.制定和完善草原生态保护与利用标准体系，建立天然草地动态监测网络及大数据平台

1）尽快建立天然草地生态系统服务功能评价体系，制定“内蒙古天然草地生态保护与合理利用”标准体系，“内蒙天然草地生态恢复与修复”标准体系，进而研制各体系标准，以更加精准地指导我区天然草地保护、退化草地恢复与修复工作。

我区天然草地类型多样、复杂，现有退化草地诊断国家标准，主要是指导性的原则，实际操作过程中问题较多，亟待进一步制定和完善不同类型草原退化等级评价的地方标准，明确不同区域或草原类型的顶级群落判断指标，提出草地退化等级定量指标，明确不同区域合理放牧利用限度，指导核定载畜量，精准掌握我区草地健康状况。建立天然草地生态系统服务功能评价体系，为草原生态修复精准施策提供强有力的科学依据。建议制定“基本草地划定技术规范”、“沙化草地治理技术规程”、“草地生态牧场管理技术规范”等地方标准，指导对草原不同类型的确定、管理和治理。修订和完善已有的“草原划区轮牧技术规程（NY/T1343）”、“家庭牧场生产经营技术规范（GB/T34755）”。

2）建议由内蒙古自治区林业和草原局牵头，协同内蒙古自治区科学技术厅及相关高校与科研院所，尽快启动天然草地现状普查及动态监测，全面加强固定监测点建设，加大布点密度，建立立体监测网络等大数据平台。鼓励与支持长期动态监测，为自治区各级政府与相关职能部门提供第一手可靠的草地资源与环境底数与动态变化数据。

3）建议由科技厅牵头设立重大项目，协同自治区哲学社会科学规划办公室、内蒙古自治区农牧厅、相关高校及科研院所，综合自然科学和社会科学研究资源力量，加强内蒙古天然草地生态系统服务功能及自然资产价值评估、沙地与沙漠生态功能及其生态建设等领域的基础研究。

2.加强草原生态监管力度，要发挥草原生态奖补机制的监督与管理功能

建议探索新型草原生态补偿制度、有偿使用制度、超载过牧征收税费制度、集体草场和流转草场监管机制和制度；建立牧区草畜平衡自主管理机制，构建“参与式草畜平衡管理”模式；在保证牧民收入不降低的前提下，研究出台草原生态保护奖惩的长效机制；加强草地管理队伍建设。该建议敬请内蒙古自治区林业和草原局，协同内蒙古自治区发展改革委员会共同组织实施。

草原生态奖补资金本身就具有草畜平衡管理功能，可是现在奖补资金却变成了单纯的普惠性牧业补贴，无论是否做到草畜平衡，补贴都照常发放。建议建立牧区草畜平衡自主管理机制，采用“参与式草畜平衡管理”模式。具体做法是，给予村（嘎查）一定的奖补资金分配自主权，在充分吸纳村民大会意见后，决定奖补资金的分配和使用。但奖补资金的发放和草地监管应统一由林草局管理。草原行政主管部门职责是监督，既监督草原生态的变化情况，也监督管理员的履职情况。定期对牧户草场状况进行评估，以决定奖惩。“参与式草畜平衡管理”优点在于改变了牧民的心态，牧民由被管理者转变为管理者，由“要我平衡”转变为“我要平衡”，化为牧民的自觉、自愿行为。同时也解决了草原行政部门管理人手不足的难题。

长期以来，草地监管队伍存在人员编制少，且在机构改革中，部分基层技术人员又分流到其他部门，基层队伍力量进一步减弱等管理力量薄弱问题。同时，面对草地管理的新理念、新目标和新任务其业务能力不强。因此，需进一步加强草地管理队伍建设，保障草地生态保护工作的顺利开展。

3.坚持以自然恢复为主，保护与适度利用相结合，“以小保大”发展畜牧业，实现“三生共赢”

天然草地由于特殊的环境特征及生物多样性组合，过度利用及单纯封育保护，均不利于生态系统的健康及生态功能的维护，也不利于牧区经济发展，要坚持生态、生产、生活三生共赢理念。家畜是畜产品的生产者，又是草地生态系统的管理者与维护者，牲畜的多样化可以促进草地生态系统的多功能性，关键在于“组合”与“适度”。天然草地恢复与功能维持，应该通过家畜优化组合，在保护中利用，在利用中保护。放牧、割草导致的退化草地恢复，要以自然恢复为主，而不是靠各类大量投入的生态建设工程。研究表明，严重的放牧退化草地，只要土壤不被破坏，不放牧或适度少量放牧，3-5年即可恢复到接近中、轻度退化的水平，水热条件较好的草原类型，恢复速度更快。利用生态建设工程进行草地修复，主要适合于矿区、退耕农田等原生土壤结构被破坏的区域。

为加快草牧业高质量发展，促进农牧民增收致富，推动农业供给侧结构性改革，建议推行以“建设一小片、保护一大片”为主要特征的草牧业生产模式，即“以小保大”模式：在水分条件适合区域大力开展高产饲草料基地建设，通过发展小面积（一般不超过草原面积的10%）的高产人工草地，生产足量的优质牧草，使大面积（90%以上）天然草地得到保护与合理利用。以一亩人工草地和十亩天然草场产量相当的比例来计算，该项措施就等于再造一个内蒙古草原。

该建议请内蒙古自治区林业和草原局，协同内蒙古自治区农牧厅、生态环境厅共同组织实施。