民革内蒙古区委

草原是内蒙古第一大生态系统和自然资源，习总书记对内蒙的草原保护、草业发展、绿色农畜产品供给多次作出重要指示并寄予厚望。近年来，受持续干旱气温升高等气候影响和超载放牧等不合理开发利用草场资源等人为因素影响，全区草原出现大面积退化沙化，且局部日趋加重，植物的种类数量减少了27%，一年生和有毒有害植物在增加，生态生产功能衰减，草畜矛盾日益突出，潜在生态风险和跨区域负影响增大，草原生态修复工作迫在眉睫。退化草原生态修复除需要研究适合不同类型草原、不同退化状况草原的修复模式、技术措施外，选择优良草种是草原生态修复的关键。草种业是国家战略性、基础性产业，是草原生态保护建设的物质基础。加快草种业发展，对建设我国北方重要生态安全屏障、构筑祖国北疆万里绿色长城意义重大。为此，民革内蒙古区委对我区草种业及草原生态修复保护情况开展专题调研，主要内容报告如下。

一、加快内蒙古草种业发展具有现实性和紧迫性

这些年我区在牧草良种繁育推广、良种基地建设、良种产业化发展等方面取得了一些成效，但作为草业大区，草种业发展仍十分落后，远不能满足我区草业未来发展和生态修复草种多样性的需求，必须引起高度重视。

一是草原生态修护建设项目所需良种缺口大。目前全区天然草原呈现中度和重度退化的草原面积有6以亩左右，其中2亿亩需要生态修复。目前通过围封禁牧等自然恢复的有1以亩左右；另有1亿亩左右需要通过人工补播、耕翻改善草群结构等方式进行修复。2019年全区草原生态修复面积为264万亩，退牧还草面积160万亩，共计424万亩，按照草原修复补播平均用种量估算，则需草种640万公斤左右。全区有种植防沙治沙及绿化用的冰草、披肩草等种子田3万亩，年产草种约60万斤。自产率不足10%，草坪草种子基本全部依靠进口，生态修复用草种缺口90%以上。随着草原生态保护修复项目实施力度加大，适宜于不同生态条件种植的生态型良种供给不足矛盾会更加突出。根据测算，在当前生产水平下，一亩种子田仅能支撑10~15亩的退化草地建设所需，目前包括我区在内的全国8个省区的草原生态保护修复建设大面积较大，草种市场需求也较大。

二是草原畜牧业转型发展亟须优质高效生产用牧草良种支撑。为缓解草畜矛盾，我区草原畜牧业正逐步由天然放牧向舍饲半舍饲和划区轮牧转变，现代畜牧业发展步伐加快。目前全区人工种草面积不足天然草原面积的2%。而在发达国家栽培草地面积至少达到天然草原的10%，现代畜牧业中草产业占比都在60%以上。发展草产业对推动我区农牧业结构转型升级和农牧民增收至关重要。在奶业振兴、粮改饲项目的拉动下，高产优质苜蓿、偃麦等牧草种子需求量不断加大。但目前全区以苜蓿为主的生产用草种繁育基地10万亩，每亩单产16公斤，难以满足草业发展需求。我区种植面积最大的紫花苜蓿，其用种量的80％以上来自进口。

三是大量使用进口草种对草原生物多样性保护的影响大、引发草原生态灾害的风险较高。与国产品种相比，进口草种生长快、产量高，换代率一般在3到5年，国产品种一般为8到10年。虽然总体上质量比国产的好，但也存在着引发生物多样性灾害和国外病原侵入的高风险，以及生态适应性相对较差、抗逆性弱、栽培管理要求高等问题，呼伦贝尔地区曾发生10万亩进口苜蓿“水土不服”，全部冻死，损失和影响较大；还有内蒙古一些地区近年来种植的进口品种出现了越冬性差、贪吃夜蛾病虫害多发等现象。

此外，内蒙古是我国重要的农畜产品生产基地，大力推广种植适宜优质牧草，发展生态型现代畜牧业，对促进优质、安全、无公害、营养型畜产品生产供给，保证我区绿色农畜产品品牌质量行稳致远，有着重要的现实意义和长远的战略价值。

二、草种业发展滞后的主要原因

（一）种植规模小、品种少、产量低，产业整体处于初始阶段

我区草种生产以生产用种基地建设为主，截至2018年底全区草种田保留面积为11.12万亩，其中包括2012年以来依托自治区高产优质苜蓿示范项目建设的苜蓿种子繁育田4.5万亩。每年包括种子田采收和野生采集的草种产量不足100万斤。目前，内蒙古通过国家草品种委员会审定的草品种61个，仅占全国的11%，通过自治区草品种审定委员会审定的草品种117个，其中国审、区审草品种中生态用草种50个。但一直没有相关扶持政策推动新品种扩繁。适应不同类型天然草原生物多样性建设和补播修复的羊草、披碱草、冰草、沙打旺等耐旱型草种缺乏且几乎都没有草原生态用种繁育基地。生态用种基地建设几乎为零。

在已获取生产经营许可的117家草种企业中，草种生产许可证持证企业31家，草种经营许可证持证企业86家。专业化草种生产经营企业不足10家。目前我区苜蓿、沙打旺等草种单产水平不到国外的50%，80%的以上的草种生产田是荒地、盐碱地、退耕地和沙化地，加上机械化程度低，需投入大量的人力和物力，单位面积的比较效益明显低于其他农作物和经济作物。企业和农牧户生产的积极性不足。由于仍以群众自繁自用和天然采集为主，缺乏优势生产区域和专业化、标准化种子生产企业，产业规模小，缺乏竞争力。与草种业发达地区及主要农作物种业相比，差距还很大。

此外欧美等发达国家主要跨国草种企业大多都在中国设立了代表处、分公司或与国内草种公司建立了业务代办关系，有的公司利用科技、资金、人才等优势，搜集我国草种质资源，抢先培育出具有明显竞争优势的品种，有的则针对我国市场情况低价销售普通种子，对我区草种产业形成巨大冲击。

（二）草种质资源保护、良种繁育投入不足、水平不高，产学研优势发挥不够

草种质资源保护工作起步晚，资源保护与鉴定研究经费少、设施装备水平低，对草种资源缺乏系统鉴定评价。本地乡土草种收集利用、调查监测和挖掘不够，种源不清楚，质量欠佳。目前查明的内蒙古草原生长各类植物2350余种，其中野生植物2167种，引种栽培的只有184种。种子繁育基地建设主要依靠国家项目投入资金，地方几乎没有专项投入，2000年后国家曾投资建设了一批草种基地，但目前因后期投入不足、生态建设用种量不稳定等因素影响多已改作他用。

内蒙古在草畜领域的科研力量相对雄厚，国家级和地方性草原研究机构较为集中，还有专业学术研究在全国处于领先水平的大学，产学研基础条件较好。但由于草业育种工作难度大、周期长，培育一个优良品种需要8—12年时间，无论从国家、自治区的科研立项、经费投入，还是对科研人员的吸引力，都属于不被重视的冷门领域。作为育种的主力军的高校和科研院所的科研优势没有转化为技术优势，草种良种繁育技术落实，水肥、昆虫授粉等关键技术落后。繁育新品种少、种子产量低、成本高，成果难以转化。无法满足我区生态不同类型区草原生态建设和草地畜牧业发展需求。

（三）顶层设计和重视程度不够，草种产业育繁推一体化发展缺少政策扶持

目前，各级政府部门对产业发展的各环节缺乏配套支持政策和措施。缺乏对育种产业市场引导和品种权保护。在新品种推广过程中，并没有像农作物良种推广一样，建立鼓励新品种推广应用的扶持政策，也无新品种示范推广专项资金。如适宜高寒气候的呼伦贝尔的国审品种杂花苜蓿，种子田面积仅为2万亩，草品种的应用需要一个示范推广过程，一般育种者无法组织大规模种子生产、宣传和推广，我区目前还没建立补贴机制和相关政策。加之多数用于生态建设的草品种使用范围有限经济效益较低、新品种的价值体现不明显、生产中的比较效益低等因素严重影响了育种者和生产者的积极性。

（四）草种监督管理体系与新形势发展的需要不相适应，质量认证、检测标准体系尚不健全

一是草种质量监管工作缺失。尽管相关法律明确了草种市场管理的主管部门与监管方式。但目前各级草原行政主管部门均未明确草种市场管理的执行机构，草种监管力度小。除了农业部对我国草种生产和销售的重点地区进行质量监督抽查以外，地方行政主管部门基本没有组织开展市场质量监管工作。由于机构转隶中自治区草种监督检验站未划转到自治区林业和草原局，各盟市有一半以上未划转，草种质量检验机构不健全，设备留存于农牧部门。草种质量、抽检覆盖度低，平均抽检比例不足5%，无法全面客观地掌握草种质量状况。上市种子缺少标签或标签不规范。特别是国产草种中无标签的较多，有标签的但生产批号、品种名称、生产单位和质量指标等信息标准不全现象的普遍存在。

二是草种质量认证、标准制定工作尚未开展。种子质量认证制度，是管理草种遗传世代和质量、保护品种选育者和种子生产者利益的重要手段。由于尚未建立草种质量认证制度，品种权难以得到保护，假冒伪劣、掺杂使假种子时有出现，低价销售，冲击市场。生态用补播草种没有标准或标准特别低，种子分辨不出来好坏，生态修复效果不高。还有野生乡土草种是草原生态修复、防沙治沙及环境绿化的首选草种。但草种产量低、混杂度高、缺乏市场准入标准、采集经营机制和运营模式，难以作为生态用种进入市场流通。

三、对策建议

在今年8月份国家林草局下发的“关于推进我国种苗业高质量发展的意见”中明确要求，“要加强草原种质资源保护和开发力度，良种选育、推广和生产基地建设，2025年要实现国产草种自给率显著提升”。这是国家推进草原生产生态安全的重要战略举措。内蒙古是草业大省，作为我国草种主产区承担着培育优质草种、提高草种亩产量、形成标准化种子生产技术及规模化繁种基地的重要职责。

（一）制定落实我区草种业高质量发展意见，完善相关规划、布局和管理体制机制

结合全国林草种质资源普查，分类制定全区草原种质资源调查评价方案；建立生产用草、生态用草和草坪草良种目录，不同地方野生乡土品种推荐目录和国家和地方草种质资源保护区或者保护地。争取国家在我区建设草种质资源设施保存主库和分库，强化种质资源收集保存和保护。

编制现代草牧业发展专项规划并列为“十四五”我区经济社会发展重大战略。明确草种业发展方向、重点；科学规划适宜不同类型草原的生态修复草种、主要饲草草种生产优势区域布局，在生态适宜区建设种子生产集中区，在每个种子生产集中区建设若干个良种繁育基地，推进种子生产集中区形成。

建立草种质量监督检验机构。明确由自治区草原工作站承担起牧草种子检疫检验的工作，并承担起管理草种生产经营行为许可的前置审核的技术支撑工作，解决目前只有职能没有技术支撑单位问题。

建立生态草种保障性应急贮备机制。建立国家草种储备库，根据当地草原类型配置草种储备比例，根据每年草原修复面积储备相应比例的应急草种，平衡稳定市场需求。设立应急草种基金，以应对灾后修复需求。

（二）加强产学研合作，建立优良草种的选育、推广体系

建立以企业为主体的商业化育种新机制。支持蒙草等产业龙头企业建立与央地两级研发机构、大学紧密结合的“育繁推一体化”模式，打造“植物科研+技术输出+种业基地+草种生产加工+草种销售”为一体的产业链。

设立乡土草种驯化、选育，放牧型栽培草地建植——利用——管理技术，退化草原及矿区修复技术的集成与示范草原监测与质量评估等重大专项。支持驻区国家级科研机构参与实施国家、自治区在内蒙古设立的草原科技重大项目。建立新品种补助奖励机制。

实施草业种子工程。积极推进一批草种业技术创新战略联盟，尽快突破优质生态型、生产型牧草的选育与标准化种子生产技术，培育出一批抗逆性好、性状优良的生态修复草新品种；实行生态用野生乡土草种现场勘验即可备案审定制度，支持乡土草种基地建设，积极培育适应各地气候、土壤、地形特点的产量高、抗逆性强、耐粗放管理的优良地方品种。

促进国标、地标优良草种推广。对使用国家和自治区认证草种的用户给予适当补贴，在实施退牧还草、产业结构调整、草原生态奖补以及发展草牧业等政策和项目建设过程中，积极引导和鼓励优先使用地方优良草种，并在项目招标、良种补贴、税收政策等方面给予优惠。加速国审、地审草品种成果转化，使众多“沉睡品种”迅速产业化。

（三）建立完善草种业产业化发展政策支持体系

完善土地、资金、技术设备等要素支持政策。建立国家级育制种基地及区域性良种繁育基地项目建设的长期稳定投入机制，推动规模化繁种繁育基地建设。

实施草种生产综合补助，优先支持发展总量需求多、进口比重大的紫花苜蓿、黑麦草、早熟禾、三叶草、羊茅等草种以及重点草坪草种子生产。依据产量和种植面积，对原原种、原种、商品种生产分类给予适当补助。将草种生产加工机械纳入农机补贴范围。适当减免草种生产企业的税负，降低草种生产企业贷款门槛，为草种生产经营企业给予贷款贴息和草种生产保险费补助。鼓励保险公司提供草种生产保险服务。

扶持壮大育、繁、推、产、加、销一体化草种产业龙头企业。新布局的国家和省部级工程技术研究中心、企业技术中心、重点实验室等种业产业化技术创新平台，要优先向符合条件的育繁推一体化种子企业倾斜。开展种业领域相关研发活动后补助，调动企业技术创新的积极性。建立现代种业发展引导基金，广泛吸引社会、金融资本投入，鼓励企业“走出去”开展国际合作。

建设草原生态保护修复示范区，将现有的草原生态补偿政策以草原生态服务价值而非载畜率为标准开展市场化生态补偿，激发企业、农牧民开展草种生产和生态保护的积极性、主动性。

实施农牧交错区退耕还草工程。草地水源涵养是农田的40到100倍，草地覆盖度达到70%，6级以下的风不会引起风蚀。目前农牧交错带耕地面积占全区的65%，可提供的粮食产量占自治区的不足10%，将通辽以西、包头以北的部分农牧交错带耕地单产低于200kg/亩的耕地全部退耕还草，建植以耐旱乡土草种为主，如冰草、萹蓄豆等旱作多年生放牧型草地，逐渐替成天然草原，带动草牧业发展。

支持因地制宜发展人工草地建设，在粮改饲的基础上，立足于高效旱作，在部分退灌农田建立放牧型人工草地、种子基地、商品草基地，种植多年生耐旱牧草或饲料作物，兼顾旱区生态保护与优质饲草供应。

建设草原生态大数据平台，运用“大数据”提升草种业产业价值。通过大数据为草原环境体检，找病因、开方子、缺什么补什么，因地施策，做到科学系统恢复与保护；针对不同区域的“草原、荒漠、矿山、湿地、森林”等环境治理，进行草种业的乡土化选育，改良水土、选播种子、系统而长效地做生态修复。

（四）完善法律法规，强化草种质量监管体系建设

研究出台《内蒙古地方野生乡土草种管理条例》，建立野生草种种源地划定保护利用和对生产用草品种实行认证制度。针对当前区内草种质量参差不齐等问题，加快草种生产、加工等配套技术标准的制定与完善，建立不同草种质量认证与控制体系建设；加快建立草种产地溯源体系，全面提升草种质量监控与管理水平。针对目前重视农作物种子管理、忽视草种管理的现状，厘清强化各级农牧林草部门的草种管理职责，明确监管机制和相关责任人员。

依法加大对草种生产和购销环节的管理力度，加强草种质量监督检查。提升草种检测机构的检测服务能力，实行种子生产的标签制度，建立健全种子认证和市场监督监管体系。严格草种生产、经营行政许可管理，加强草种行政许可事后监管和日常执法，严厉打击生产经营假劣种子等行为。

加强对进出境种子的检验检疫，强化进口种业外来物种评估。规范品种区域试验、生产试验、品种保护测试和品种跨区引种行为。

完善新品种保护制度，强化品种权执法，加强新品种保护和信息服务。充分发挥相关行业协会的作用，加强行业自律，规范生产经营行为。