民盟内蒙古区委

一、调研背景与意义

随着人民生活水平的不断提高，我国居民高质量的肉奶蛋等动物性食品消耗日益增加，特别是草食性反刍牲畜需求增长迅速。自2015年中央“一号文件”提出加快发展草牧业以来，草牧业得到了持续健康的快速发展。为便于更进一步掌握草牧业发展现状与存在的问题，民盟中央生态委、民盟内蒙古区委先后考察了呼伦贝尔市、锡林郭勒市、通辽市、巴彦淖尔市等天然草原区、农牧交错区及其毗邻农业区草牧业发展现状。特别重点考察了中科院与农垦集团共建的生态草牧业工程实验室、辉河湿地国家级自然保护区、农垦集团草牧业基地、呼伦贝尔草原生态系统国家野外科学观测研究站放牧试验平台、额尔古纳森林草原过渡带生态系统研究站、呼伦湖及其周边草原等，详细了解了当地天然草地保护、草牧业发展现状和存在的问题。这一调研将为今后我国草牧业高质量发展政策制定及项目安排提供基础资料及建议。

二、我国草牧业发展基本现状

自2015年中央“一号文件”提出加快发展草牧业以来，全国各地积极践行草牧业发展实践，农业部在河北等12个省区的37个县（团、场）组织开展了草牧业发展试验试点。4年来，相关学者、管理机构、企业及个人在各地区积极探索与实践，草牧业呈现出良好的发展势头。特别是为了推广草牧业发展理念，指明草牧业未来出路，方精云院士于2016年组织“生态草牧业理论范式与技术体系”专门研究，对草牧业问题进行了梳理，成果以专辑的形式在《科学通报》杂志出版。此后先后赴山东、安徽、贵州、湖南、云南、江西等地进行调研，就草牧业现状和发展潜力等问题进行了分析与研讨，并在内蒙古呼伦贝尔农垦开展了较大规模的试验示范工作，调研与主要研究成果再次以专辑的形式发表在2018年《科学通报》。4年来的草牧业实践，取得了令人瞩目的成果，主要表现在：

（一）明晰了草牧业概念与内涵，建立了草牧业发展的理论体系，提出了草牧业发展的指导原则与区域发展方向

2015年中央一号文件正式提出了“草牧业”一词，表述为“加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”。任继周院士指出，1号文件“草牧业”一词的核心含义是在18亿亩耕地红线以内可种植玉米、苜蓿等饲用作物，该词没有草业和牧业谁主谁副的问题，是两者的进一步融合。方精云院士等进一步明确了“草牧业”的概念、内涵及其理论体系。指出“草牧业”是在传统畜牧业和草业基础上提升的新型生态草畜产业，是通过天然草地管理和人工种草,经合适的技术加工,获取优质高效的饲草料,进行畜牧养殖和加工的生产体系,包括种草、制草和养畜(含畜产品加工)三个生产过程；其精髓在于“草—畜结合”“草—畜协调”“草—畜互为依存、不可分割”，它强调生产功能和生态功能的统一和双赢；草牧业特点是：在草原地区,科学配置草地的生态和生产功能,强调人工种草与天然草地保护及适度利用相结合;在农区,强调人工种草的基础作用,实现饲草生物量的全部利用;在南方低山丘陵,在重视发挥植被的水源涵养和水土保持功能的前提下,适度利用草山草坡的生产功能,发展高效特色草牧业；其目标是解决长期困扰我国饲草料生产和畜牧业发展中的草畜矛盾、草畜“两张皮”的问题,强调饲草料在畜牧业发展中的基础和决定作用；草牧业发展应遵循草畜良种选育原理、人工草地建植原理、天然草地保护恢复与适度利用原理、草地的生产功能和生态功能合理配置原理、饲草高效收获与加工原理、畜禽高效饲喂原理、水分有效利用原理以及区域系统发展原理等8个基本原理；与传统畜牧业相比，草牧业具有明显的科学性、先进性和生态性。

为进一步促进草牧业发展，农业部于2016年5月6日颁发了《关于促进草牧业发展的指导意见》，提出了发展草牧业“生态优先，草畜配套”、“优化布局，分区施策”、“市场主导，政府引导”、“产业融合，提升效益”4个基本原则，确定了北方干旱半干旱区、青藏高寒区、东北华北湿润半湿润区、南方区4个草牧业发展区的主攻方向和推介模式，为草牧业发展指明了方向。

（二）草牧业各相关技术发展迅速

我国在天然草地合理利用及畜牧业可持续发展方面做了大量的研究、试验示范与技术推广工作。草地生产与生态功能合理配置的基本理论与技术主要有：放牧优化假说、中度干扰假说、放牧促进/减缓生态系统养分循环假说、草畜平衡理论和草地农业系统等理论；生态草业建设、退化草地恢复与培育、天然草地保护与合理利用、工草地建设与管理、天然草地和人工草地配置、人工草地的类型选择与合理布局等多个技术与技术体系。其中，天然草原管理及退化草原恢复主要包括划区轮牧、打草场轮刈、牧刈轮替、草地浅耕和松耙、草地施肥、牧草补播等技术及其集成。

人工草地的建设为畜牧业养殖方式的转型发展提供了有力的保障。近年来，干旱与半干旱区在人工种草节水方面得到了长足发展，因地制宜地利用地表水，贮集天然降水,合理开发地下水,推广防渗渠、地下管道、喷灌、滴灌等各类高效、节水灌溉与施肥技术不断创新，人工草地牧草产量与质量不断提升。装备水平日渐提高，自主研发出一批从整地、播种、收获到加工一系列的机械设备，填补了我国草牧业发展的空白。草食家畜的饲养方式实现了由放牧散养的粗放管理向集约和规模化舍饲、半舍饲方向转变，如集约化高效牛羊育肥模式，通过舍饲、半舍饲可以实现牛羊模式化快速育肥，加快了畜群周转。

（三）草产品加工及饲草料配比取得了积极的进步

我国该领域的工作虽然起步晚，但是发展速度快。在干草产品加工、草粉加工、草产品深加工原理与技术、成型草产品、青贮加工等现代草产品加工技术与机械方面取得了重要进展。目前在商业饲用草产品中，各类饲用草产品所占比例分别为青贮49.77%，草捆33.40%，草颗粒5.55%，草块4.91%，其他6.37%，其中青贮饲料所占的比例逐年增加。对饲草进行科学合理的加工、调制和贮藏，显著减少了饲草在收贮利用各个环节中的损失和浪费，有效地提高了饲草料的利用率和利用价值。合理的饲草配置是实现草—畜高效转化的关键，近年来，饲草料配比研究和应用也取得了重要进展，虽然对草食家畜尚未实现精准的饲草料配比的全混合日粮饲喂，但有些地区市场已出现了牛、羊混合配方饲料。

（四）试点与示范工作进展顺利，成果突出

中央一号文件发布以来，各地区积极探索创新，立足资源禀赋，优化产业布局，完善体制机制，取得了积极成效。在试点示范带动下，优质牧草种植面积迅速增长、畜牧业生产方式加快转变、生产效率和水平不断提升。如我国最大的草牧业试验示范区—内蒙古呼伦贝尔农垦集团，2015年该集团24个农牧场实际载畜量为164.19万个羊单位,理论载畜量为86.83万个羊单位,在不考虑青贮草和外购饲草料的情况下，超载率为89%，饲草缺口42.35万吨，基于生态草牧业建设的理念，将其中10%的耕地开展人工草地种植，理论上相当于5860平方千米天然草地的产草量，完全满足整个农垦集团牲畜饲草料需求。推行“粮、经、饲‘三元结构’、草田轮作”的生产模式，适度利用现有耕地开展粮改饲和种养结合模式，提高了草地产量、维护了草畜平衡，遏制了草地退化趋势。近年来，辽宁省各地依托草原资源优势，积极开展天然草地资源开发利用，加强人工草地建设，5个半牧县500万亩禁牧草原得到生态补偿，累计种草面积769万亩，其中人工种草225万亩，改良草地544万亩，苜蓿种植面积达20万亩，秸秆饲料化利用量1300万吨，占可利用量的48%；2018年全省肉牛存栏量248.3万头，牛出栏175.1万头，同比分别增长9.0%和9.5%。河北张家口积极发展草牧业，全市饲草资源丰富，青玉米种植面积保持在60万亩，年青贮160万吨；优质苜蓿常年种植面积30万亩；张杂谷种植面积40万亩，年产秸秆170万吨；全市24家牧草加工企业年加工牧草50万吨；全市牧草种子田4.8万亩。陕西汉中市积极发展草牧业，不断强化草地管理，加大草地监督检查力度，大力发展人工草地，全市累计人工种草面积约0.67万公顷，增加饲草供给逾2亿千克。青海省自2015年开展草牧业发展试验试点，各级财政累计投入草牧业发展资金6.25亿元，其中6个国家级试点县投资2.68亿元，新建饲草基地17万公顷，年产鲜草约160万吨，规模化种植率比试点前提高了25个百分点；年加工作物秸秆42万吨，青贮饲用玉米100万吨，饲草加工能力提高了20个百分点以上；建植草种繁育基地0.33万公顷，年产良种0.55万吨，良种供种能力提高了8个百分点以上。

（五）牧草品种培育与建植技术发展势头良好

截至2015年9月，经全国草品种审定委员会审定登记的品种有498个，其中育成品种184个，占全部审定登记品种的37.0%；地方品种56个，占全部审定登记品种的11.2%；野生栽培品种105个，占全部审定登记品种的21.1%；引进品种153个，占全部审定登记品种的30.7%，其中,豆科牧草品种184个。

苜蓿作为最重要的豆科牧草，我国栽培历史悠久，种质资源丰富，尽管相关育种工作起步较晚，但发展较快，截至2015年，我国苜蓿登记品种共有80个。羊草是欧亚大陆草原区东部草甸草原及典型草原的重要优势种，具有高产、优质、抗逆、耐牧等特点，是北方优质多年生牧草和生态草。近年来，我国羊草种质资源研究取得了重大的进展，建立了完成的研发体系，收集评价了上千份野生种质资源，培育出“中科1、2、3号”系列新品种；建立了测序和优异基因资源挖掘平台，对重要特异基因进行了克隆和功能研究。甜高粱在我国栽培历史悠久，具有较强的适应和抗逆能力，广泛栽培于全国各地，目前我国甜高粱种质资源共有1536份，其中地方品种159份，育成品种217份，国外引进品种1152份。

三、存在的主要问题及分析

当前，我国草牧业发展基本上还处于初级阶段，总体规模较小、质量偏低，发展基础还不稳固，面临的困难和问题也不少，主要表现在以下几个方面。

（一）天然草地退化依然严重，不合理的利用是草地退化的主要原因

第一次草场普查（1979—1990）后发布我国草原面积为393万平方千米（约60亿亩），此后该数据一直是我国官方认可并被广泛使用的草原面积。由于对草地概念及类型划分存在认识上的差异，许多专家学者对该数据一直有争议，特别是近些年土地利用的变化，很多草地类型可能已转变为其他用途土地类型，我国天然草地面积也可能发生一定的变化，很难保持60亿亩。最新研究表明，我国草地总面积约293万平方千米（约44亿亩），草地面积在过去30年间并没有明显的变化趋势，这与以往的结果有所不同。

研究表明，目前我国天然草地90%发生不同程度的退化，仅中度和重度退化面积达60%以上。归一化植被指数（NDVI）与植被覆盖度、生物量及净初级生产力密切相关，能够在时空尺度上反映出植被的生长动态。根据卫星遥感数据，对1997—2017年内蒙古天然草地植被NDVI研究表明：1997—2001年、2002—2006年略呈下降趋势；2007年后，植被恢复较快，但近年来恢复速度有所放缓。近20年来，内蒙古天然草地受年度降水及人为活动的影响，各年度植被生产力虽然有一定的变化，但总体上变化不大（图1）。内蒙古天然草地，从上世纪80年代开始，逐渐退化，到上世纪末，达到了最严重的退化程度。本世纪开始，特别是2005年后，受国家各项重大生态保护政策与工程的影响，植被虽有一定程度的恢复，但总体进展缓慢，仍然基本延续本世纪初的退化状态。仅阿拉善等荒漠区，植被恢复较快，呈现出向好的事态，特别是2005年全盟实行禁牧以来，植被持续好转，部分地区已恢复到80年代初期的水平，其防风固沙等生态安全功能得到了有效的维护，近10年来，内蒙古西部沙尘暴数量与强度显著减少，与其植被恢复有密切的关系。

过度利用等人为因素与气候变化等自然因素的耦合是导致草地退化的主要因素，其中人类活动是草地退化的主要驱动力。人类活动导致草地退化的根本原因是利用不合理，一是过度放牧，家畜头数太多；二是家畜组合不合理，特别是以单一放牧羊为主；三是利用时间不合理。对于前者，都较为关注，而后二两者关注的较少。长期以来，由于片面追求经济利益，重畜轻草及不合理的经营，导致内蒙古天然草原大多数长期处于超载过牧的状况。一些地区严重退化草地禁牧区划定及放牧问题、草畜平衡区超载过牧问题没有得到根本解决，导致集体草场、流转租赁草场退化严重。同时也应该注意：天然草地植物与动物是协同发展的，家畜是草地的最好维护者和管理者，过度放牧或放牧不合理均可导致草地退化，草地管理的核心就是适度的利用。

（二）草地退化与修复缺乏标准

当前，草地管理最紧迫的事是缺乏针对不同区域、不同草地类型合理的保护与利用标准。草原到底合理放牧应该是多少？什么叫退化，不退化草原什么样、退化草原什么样，草地各退化等级如何量化与评价？由于缺乏相关定量标准与可操作的评价方法，导致草地保护、利用、重建和修复缺乏参考标准。

（三）对草地生态安全等生态功能认识不足，牧民的收入没有体现草地安全屏障等生态功能的维护

广大牧民及部分草地管理者对草地功能的认识大多局限于畜牧业的生产功能，对最为核心的生态安全屏障功能缺乏深入的认识。草地生态系统具有生产、固碳、气候调节、水源涵养、休闲娱乐、文化传承等多重生态系统服务功能。我国北方天然草地，在国家层面，防风固沙等生态安全屏障功能是第一位；在地区及牧民层面，其主要功能是畜牧业的生产。但生态安全功能与生产功能是相辅相成的。草地生物多样性及生产力维持是一切功能发挥的基础，草地退化导致的生产力及多样性的减少，既严重影响了生态安全功能，又影响其生产功能。生态保护、生态修复与生态建设往往需要考虑不同功能间的权衡与协同，需要实现双赢或多赢。对此，多数人们缺乏深入认识，往往出台一些一刀切的草地管理政策。

牧民作为天然草地的主要管理者，其收入应该体现在三个方面：草地安全屏障等生态功能的维护，畜牧业产品和文化旅游。而目前收入主要以畜牧业生产为主，虽然有一定的草畜平衡、草原奖补的收入，但数量有限，不是牧民收入的主要来源。因此，牧民对草地保护、草地恢复积极性不高，没有化为自觉的行动。奖补政策的资金本来具有管理功能，但现在绝大部分地区把奖补做成了单纯的普惠性的牧民补贴，奖补的管理功能没有发挥出来，没有达到草畜平衡的要求。

（四）缺乏优质草畜品种，良种繁育仍滞后

我国每年自主繁育草种占全国用种总需求的比例不足40％，只能大量依赖进口。我国牧草种质资源有待挖掘，现代育种技术几乎没有应用到草业领域；同时，也缺乏集约化、规模化的草畜良种繁育基地。以牧草为例，美国有220个苜蓿品种提供给用户，虽然我国苜蓿登记品种有80个，而国内大面积推广的品种不足20种。紫花苜蓿是我国种植面积最大的牧草，其用种量的80%以上来自进口。在畜牧育种方面同国外的差距更大，进口品种主导着我国的种畜禽产业。肉牛良种西门塔尔来自德国，原产于南非波尔山羊从德国等国引进。随着规模化经营的发展，这种状况将进一步加剧，资源保护与现代育种将更加脱节。全国肉牛、肉羊种畜场建设滞后，大部分优质种牛精液和胚胎从国外引进，生产水平不高。从国家的长远利益、科学的角度考虑，重复、大批量的引进品种不仅带来资金的大量流失，而且可能丧失我国选育水平和发展动力，导致畜牧发展基础的动摇和退化。

（五）畜牧业设施、设备滞后，动物福利很差

广大地区动物饲养者大多缺乏动物福利意识，特别是农区、农牧交错区养殖个体户，甚至有一定规模的养殖企业，大多不重视棚圈设施建设及清洁生产，牛、羊长期集中在狭小的、粪尿横流的棚圈内饲喂。许多村庄人居住所与棚圈近在咫尺，特别是由于缺乏动物粪便处理设施，环境污染严重，严重制约草牧业的高质量发展。当前，我国畜产品产量日益增加，满足了一定市场需求，但总体质量偏低，其中缺乏动物福利意识，养殖环境差是重要的原因之一（图2）。

此外，草牧业机械化收储、加工设备仍有较大的提升空间。地形复杂区域，缺乏全地形匹配的打草机械。草机械生产制造企业的产品质量低、使用故障多、可靠性差。例如，往复式割草机工作半天即需刃磨，使用可靠性不到80%。国外搂草机弹齿工作400ha，断齿率仅为4%左右，而我国的产品在同样作业量的情况下，断齿率为25%左右。在饲草加工储存方法方面，我国大部分地区还是沿用传统的草垄晾晒技术，该技术虽然成本低，但干燥时间长、营养耗损大，使饲草浪费35%~55%。

为确保未来我国草牧业高质量发展，提出如下政策建议：

（一）天然草原保护与适度合理利用相结合，坚持以自然恢复为主及三生共赢原则

天然草地由于特殊的环境特征及生物多样性组合，过度利用及单纯封育保护，均不利于生态系统的健康及生态功能的维护，也不利于牧区经济发展，要坚持生态、生产、生活三生共赢理念。草地植物与动物是协同进化与发展的，家畜是畜产品的生产者，又是草地生态系统的管理者与维护者，牲畜的多样化可以促进草地生态系统的多功能性，关键在于“组合”与“适度”。特别是荒漠草地，大多以灌木、半灌木为主，由于水分短缺，植物更新需要不断平茬，否则极易老化、死亡，而家畜是最好的平茬工具。天然草地恢复与功能维持，应该通过家畜优化组合，在保护中利用，在利用中保护。因此，天然草地应该避免诸如全面禁牧、全面舍饲等一刀切的草地管理政策，需根据草地类型、利用状况等因地制宜制定草地管理政策法规。退化植被恢复应以自然恢复为主，而不是靠各类大量投入的生态建设工程。

（二）加强草原生态监管力度，要发挥草原生态奖补机制的监督与管理功能

建议将天然草地恢复及草地生态畜牧业成效作为考核党政领导的重要指标，列入各级党政领导年度目标考核。探索草原生态补偿制度、有偿使用制度、超载过牧征收税费制度、集体草场和流转草场监管机制和制度，在保证牧民收入不降低的前提下，研究出台草原生态修复奖惩长效机制。同时要加大草原旱灾等自然灾害的保险力度。

草原生态奖补资金本身就具有草畜平衡管理功能，现在奖补资金却变成了单纯的普惠性牧业补贴，无论是否做到草畜平衡，补贴都照常发放。建议建立牧区草畜平衡自主管理机制，采用“参与式草畜平衡管理”模式。把村（嘎查）奖补资金的分配权交给村民大会。草原行政主管部门职责是监督，即监督草原生态的变化情况。定期对牧户草场状况进行评估，以决定奖惩。该管理模式的优点在于牧民由被管理者转变为管理者，由“要我平衡”转变为“我要平衡”。

（三）尽快制定或完善草原生态保护与利用标准

进一步完善和制定新的“草原退化评价标准”，提出草地退化等级定量评价指标，明确不同区域合理放牧利用限度，指导核定载畜量。制定“天然草原生态保护与利用标准”，明确不同区域、不同草原类型的生态与生产功能最大化的判断指标。制定《草原重建与修复标准》，指导当地草原生态重建与修复。建立天然草地生态系统服务功能评价标准与体系，为科学核算与量化草地生态系统服务价值、确定合理的生态补偿标准提供科学依据。

（四）制定草食家畜清洁生产标准和动物福利法规

尽快制定并落实舍饲条件下的草食家畜清洁生产饲养标准和动物福利法规，包括棚圈距离人居住房的距离、棚圈单位面积的家畜头数、粪便清洁与处理方式乡村环境卫生标准等。牛羊等草食动物不仅需要一个相对干净的生活空间，也需要有一定游走空间与时间，才能很大程度上改善肉的品质，这是未来草牧业高质量发展的必要条件。

（五）加快乡土草种的驯化培育，“以小保大”发展草牧业

加快草牧业发展，是农牧民增收致富的重要途径，是农业供给侧结构性改革的重要内容。加快推进草牧业高质量发展主要是四个措施，其一是通过对天然草地的保护和管理，增加草的生产量；其二是在水分条件好的草原，建设高产值的人工草地；其三就是把已经开垦的草原，恢复成人工草地；四是引草入田，藏粮于草。建议推行以“建设一小片、保护一大片”为主要特征的草牧业生产模式，即“以小保大”模式。在水分条件适合区域大力开展高产饲草料基地建设，通过发展小面积（一般不超过草原面积的10%）的高产人工草地，生产足量的优质牧草，使大面积（90%以上）天然草地得到保护与合理利用。以一亩人工草地和十亩天然草场产量相当的比例来计算，该项措施就等于再造一个内蒙古草原。

要加大科研经费投入力度，培育适合当地生态、气候、环境条件的乡土草种；加强优良草种的繁育力度，提高草种生产的数量和质量，为草原生态保护修复提供种源保障。