民进内蒙古区委反映：“十二五”期间，中央财政累计投入资金775.644亿元，在全国草原实施了第一轮草原补奖政策，对保护草原生态、促进农牧民收入增长、加快生产方式转变起到了重要作用。“十三五”期间，中央财政加大资金投入，实施了第二轮草原补奖政策，无论是在生态保护、农牧民增收、畜牧业发展，还是在农村牧区振兴等各方面，草原补奖政策都发挥了巨大的作用，取得了显著成果。

一、存在问题

（一）草原补奖政策提高了监督成本。草原补奖措施实施以后，在全国建立了大量禁牧区，其中一些是没有必要的。这些禁牧区并不是因为“生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧”，而是因为草原生态奖补政策的禁牧补助远高于草畜平衡奖励，导致各地竞相选择禁牧，有的地区竟然选择全地区禁牧；即使纯牧区不适宜禁牧的草原也会选择有一定比例的禁牧区，以此来缓解草畜平衡区无法降低牲畜总量的困境。一些草原退化不严重的地区禁牧区面积比例反而高，体现不出禁牧区是选择在“不宜放牧”的地区，导致许多禁牧区实施禁牧极其困难，偷牧等现象非常普遍。

（二）草原补奖政策没有真正实现草畜平衡和禁牧。内蒙古锡林郭勒盟锡林浩特市、东苏旗、阿巴嘎旗抽样入户面对面访谈调查200多户牧户，2016年至2019年，草原牧区仍然从事畜牧业的牧户实际饲养牲畜密度超过政府规定的牧户占比达80%，一般都是85%以上，有的嘎查仍然从事畜牧业的牧户超载比例超过95%。虽然包括禁牧区以后，草原总体上超载不严重，可是，草原补奖政策实施以后草畜平衡区继续经营牧户的超载程度不降反升。

（三）草原补奖政策加大了贫富分化的趋势。一是草原补奖政策依赖于禁牧和罚款来抑制草原超载过牧，这些生态保护措施提高了牧区畜牧业生产成本，导致中小牧户经营困难。入户面对面访谈抽样调查的200多户牧户中，超载最严重的主要是承包面积小的牧户；二是草原补奖政策按照草原承包面积发放补助奖励，承包面积多的牧户在草原承包过程中就已经占有较多利益，草原补奖政策进一步扩大了承包草场面积大户和承包小户、无草场户之间的利益差距，小牧户的户均畜牧业净收入显著低于大中牧户。

二、对策建议

一是在草原家庭承包制度和草畜平衡管理制度的基础上综合建立基于市场经济的管理体系——放牧权总量控制并允许交易的模式，以嘎查为单位控制放牧权总量，允许牧户以草地流转等方式交易放牧权。将更多草原补奖资金投入到相关制度建设，有助于解决完善放牧权追溯体系，提供社会化草场质量评估服务等问题。

二是以区域公用品牌建设为抓手控制放牧权总量。投入资金建立放牧权的区域公用品牌，通过区域公用品牌控制当地的放牧权总量，形成良性循环，控制放牧权总量，从而保护草原，提升区域放牧权公用品牌价值；牧民通过放牧权品牌价值提升和交易放牧权获益，而不是单一通过增多牲畜数量获得收益；最终促进牧民有经济激励去监督控制区域放牧权总量，保护草原生态恢复。

三是草畜平衡的管理权、罚款权应该建立一套科学完整管用的机制。基层群众自治制度是基本政治制度之一，是实现人民当家作主的最有效、最广泛的途径。完善党领导下的乡村治理模式，是建立新时期草原管理体系的制度保障。如果没有清晰的产权界定，仅仅靠项目资金和财政补贴，草原生态保护补助奖励政策无法长期发挥作用。因此应建立林业和草原部门、苏木、嘎查相协调的管理体制机制。

四是当前迫切需要从建设和谐牧区的角度出发，以草原治理体系和治理能力现代化建设突破草原生态建设困境，增加追溯体系等公共服务建设投入，以放牧权追溯体系和区域公用品牌建设为抓手，逐步建立基于市场经济激励相容的现代化经济体系，走高质量发展新路子，避免陷入补贴陷阱。