第13期 政协内蒙古自治区委员会办公厅

2020年3月

本期专报：全国政协办公厅研究室信息局

国家应大力推进草牧业高质量发展

提升天然草地生态安全功能

内蒙古自治区政协办公厅委反映：据调研，近年来八省区天然草地退化仍较重，草地水土保持、防风固沙等生态安全功能与畜牧业可持续发展面临双重考验，提升草牧业发展质量将是解决这一难题的有效途径。“草牧业”是在传统畜牧业和草业基础上提升的新型生态草畜产业，是通过天然草地管理和人工种草,经合适的技术加工,获取优质高效的饲草料,进行畜牧养殖和加工的生产体系,大力推进草牧业高质量发展，有助于生态、生产和牧民生活的“三生共赢”。

一、存在的主要问题

（一）不合理的利用导致草地严重退化。比如内蒙古天然草地从上世纪80年代初开始出现较大面积退化，到上世纪末90%的草地发生不同程度退化，且以重度和中度退化为主。近些年，虽然加大草原生态保护建设力度，草原生态系统的总体恶化趋势得到了遏制，局部出现好转，但由于不合理的利用，受自然与人为因素的综合影响，加之历史欠账较多，草原生态系统质量较差的基本面仍未得到彻底改变。

（二）草地退化与修复缺乏标准。当前，草地管理最大的瓶颈是缺乏针对不同区域或不同草地类型的利用标准。草地合理载畜量应该是多少？什么叫退化？其定性描述的多，定量分析的少。天然草地类型复杂多样，现有退化草地的国家标准仍是宏观性、指导性的，实际操作中很难把握，亟待制定不同类型草地退化等级评价地方标准，提出合理的定量指标及评价方法，明确利用限度。

（三）没有充分体现草地安全屏障等生态管理功能。牧民目前收入主要以畜牧业生产为主，草畜平衡、草原奖补政策很受牧民欢迎，但部分地区和牧民由于牧场小等原因，到手资金不足。因此，这些地区牧民对草地保护、恢复积极性不高，没有化为自觉的行动。在实际操作中，奖补政策的管理功能没有充分发挥出来，奖补资金成了单纯的普惠性补贴，导致“补”而“不管”，没有实现草畜平衡，构筑草原生态安全屏障的目的。

（四）缺少农牧业融合发展战略的支撑。当前，天然草地几乎达到利用极限，产量畜牧业基本已到尽头，需走生态优先、绿色发展、产品高端的特色草牧业之路。目前优良牧草繁育仍然滞后，高产优质饲草料种植基地不足，生产成本很高，每年80%以上的牧草来自进口；缺乏耕地农业与草地畜牧业融合发展、实现农牧业转型升级和畜牧业高质量发展的战略支撑。

以上草地草场面临的问题，在全国八省区是普遍性的，需引起党中央和国务院的高度重视。

二、对策与建议

（一）制定和完善草地生态保护与利用等标准体系。建议尽快制定内蒙古等八省区“天然草地生态保护与合理利用”和“天然草地生态恢复与修复”标准体系，构建天然草地生态系统服务功能评价体系。科学制定“基本草地划定技术规范”“沙化草地治理技术规程”“草地生态牧场管理技术规范”等国家标准和地方标准。设立科技重大项目，加强天然草地生态系统服务功能及自然资产价值评估等领域的基础研究。

（二）发挥草原生态奖补机制的监督与管理功能。遵循习近平总书记对内蒙古等少数民族地区生态文明制度要先行先试的嘱托，建议国家制定新型草原生态补偿制度、有偿使用制度、超载过牧征收税费制度、集体草场和流转草场监管制度机制；完善草原生态保护奖惩的长效机制。建立牧区草畜平衡自主管理机制，构建“参与式草畜平衡管理”模式，牧民由被管理者转变为管理者，由“要我平衡”转变为“我要平衡”。给予村（嘎查）一定的奖补资金分配自主权，但奖补资金的发放和草地监管应统一由林草局管理。

（三）坚持保护与适度利用相结合， “以小保大”发展草牧业，实现“三生共赢”。建议国务院以生产发展、生活提高、生态改善的“三生共赢”为维护生态安全屏障功能的目标。根据天然草地的类型及其环境特征，因地制宜制定草地管理政策；推行家畜优化组合、在保护中利用、在利用中保护的管理模式；加强优良牧草种子生产基地建设，提高种子生产补贴力度；推行“以小保大”特色草牧业生产模式，通过在草原区水分条件较好的地区发展小面积（小于10%）的高产优质人工草地，使大面积（90%以上）天然草地得到保护与合理利用；农牧交错区及农区，大力发展生态草牧业，生产优质牧草，推进科学化养草、种草、畜牧，加快草牧业基础设施建设和科技创新，完善草牧业服务体系，推行“引草入田”“藏粮于草”“藏粮于肉”措施；推广“牧繁农育”（牧区繁育、农区育肥）的农牧区融合发展模式。

（四）依法治草。国家应尽快修订《草原法》《森林法》，出台《湿地法》《草原生态区管理办法》。划定生态红线，强化红线管控，因地因时实行禁牧、休牧、轮牧，退耕还草，退牧还草。坚决遏制超载放牧、盲目开矿、污染草原环境、破坏草原景观等行为。

报：自治区政协主席、副主席、秘书长

送：自治区党委办公厅信息调研处、自治区政府办公厅信息调研处