自治区政协常委，锡林郭勒盟科技局局长张艳臣反映：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，从“五位一体”总布局的战略高度出发，秉持“绿水青山就是金山银山”理念。党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代中国特色社会主义基本方略，首次将“草”与“山水林田湖”一同纳入生态系统统筹治理的生命共同体体系，将草原生态文明建设提到了前所未有的新高度，体现了党中央对草原生态保护建设的高度重视，开启了新时代草原生态文明建设的新征程。我区草原资源丰富，全区总面积118.3万平方公里，其中草原总面积为11.4亿亩，占全区总面积的64.34%，草原是全区面积最大的绿色生态屏障。近年来，通过京津风沙源治理、草原补奖、退耕还草等一系列工程的实施，草原生态环境趋向好转。根据2016年监测结果显示，全区草原综合植被盖度达44%，草原生态已恢复到接近上世纪80年代中期水平。但是，受自然和人为活动等因素影响，草原生态保护欠账较多,巩固和完善草原生态环境质量和效益的任务依然艰巨。

一、存在的问题

（一）草原生态环境依然脆弱。总的看，虽然近年来草原生态系统建设取得明显成效，但整体仍较脆弱，草原生态系统仍然不够稳定，比较脆弱，极易受到降水等气候因素、鼠虫害以及过度利用的影响，草原生态的持续好转需要经历较长过程。2015年内蒙古自治区草原监测报告显示，草原鼠虫害面积虽较上年减少了2111.4万亩，但其发生面积仍有1.31亿亩。2016-2017年，由于干旱导致锡林郭勒盟天然牧草产量减产43%，盖度降低约10%，草原生态保护建设任务依然艰巨。

（二）经济发展与生态保护的矛盾还比较突出。草原是牧区经济发展的基础，也是牧民增收的主要依靠，牧民的收入几乎全部来自于草原畜牧业，靠畜吃饭、靠草吃饭。且生产经营方式仍很粗放,靠向数量要效益的现状一直没有从根本上得到很好的解决。随着工业化、城镇化的发展，草原资源和生态承受的压力将越来越大，一些地方没有处理好经济发展和生态保护的关系，对草原生态保护重视不足, 过度利用和开发草原资源，在草原上乱开滥垦、违法违规开矿、随意挤占草原修建厂房和旅游点、实施耕地占补平衡和植树造林等问题仍然十分突出。据统计2010年-2015年全区草原破坏面积38.88万亩，非法占用草原面积1.33万亩。

（三）行政处罚执行困难。草原法律法规相对较弱，处罚额度偏少，处罚后不能有效制止行为，强制措施缺少，刚性约束不强，还有一些工作如天然打草场管理、草牧场流转缺乏处罚法律依据，再加之执法力量薄弱，导致对破坏草原案件的行政处罚难以落实到位，存在行政处罚执行难、违法成本低等问题。同时，未能与司法机关建立畅通的衔接机制，申请法院强制执行难、涉嫌犯罪案件移交司法机关难和调查取证难，行政执法缺乏司法后盾支持，法律震慑作用难以发挥。

（四）草原监管力量薄弱。不少地方草原生态监管机构执法人员不足、执法装备短缺落后，草原执法力量薄弱。以锡盟为例，全盟草原面积28984.68万亩，仅有草原执法人员605人，1个人平均要监管48万亩草原。执法装备主要以照相机、记录仪等传统设备为主，甚至有的旗县连这些设备也不充足，难以满足草原监督管理的实际需求。

二、几点建议

（一）继续加强草原生态保护和建设。坚持山水林田湖草是一个生命共同体，坚持“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，坚持面上治理与重点突破相结合、自然修复与工程措施相结合。继续实施好退牧、退耕还草等草原生态保护建设重大工程项目，治理退化沙化草原，积极呼吁建立呼伦贝尔国家公园和锡林郭勒草原国家公园。严格落实草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，实现草畜平衡和草原资源的永续利用。在制定草原生态保护政策措施时要贯彻自然恢复为主的方针，尊重遵循自然规律，减少人为干预造成新的生态失衡，促进草原实现休养生息、永续发展。

（二）推动草原畜牧业转型升级。围绕中央推进农业供给侧结构性改革的总体部署，树立绿色发展新理念，深化畜牧业供给侧结构性改革，按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，加快转变生产方式，减少对天然草原的过度依赖，提高草原生态环境承载力，大力发展现代草原畜牧业。实现草原从“生产功能为主”向“生产生态有机结合、生态优先”方向转变。推进适度规模经营，鼓励草原合理有序流转，引导广大农牧民从传统的粗放型经营方式转变为规模化、标准化、专业化的现代经营方式。积极发展草原环境友好型的替代产业, 科学开发草原自然资源潜力, 发展草原文化观光、草原生态旅游业，不断拓宽牧民的转产就业渠道。

（三）推进草原生态文明制度建设。积极推进国家层面制定《基本草原保护条例》立法步伐，修订《中华人民共和国草原法》，解决现有草原违法案件处罚依据不充分、处罚偏轻等问题。稳定和完善草原承包经营制度，依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，不断探索草牧场“三权”分置的有效实现形式。统筹协调草原生产、生活、生态空间，强化草原生态空间用途管制，建立草原资源有偿使用制度，明确划入生态保护红线范围的草原面积及类型，严格征占用审核，确保面积不减少、质量不下降、用途不改变。尽快建立草原生态环境损害评估和赔偿制度，从制度层面破解当前草原生态环境损害赔偿制度不完善、破坏草原违法成本低的难题。推进草原生态司法体制改革，健全理顺草原行政执法与刑事司法衔接机制，对破坏草原犯罪行为，从严、从快、从重打击，充分发挥法律严管严处震慑效应。

（四）提升草原生态监管能力。以此次机构改革为契机，健全草原资源资产监督管理机构，改善装备条件，提高执法人员综合素质，特别是推动基层监管机构和草原管护队伍建设。加大草原监管和查处力度, 严肃查处违反禁牧休牧和草畜平衡规定、非法征占用草原以及乱开滥垦草原等违法行为，提升草原生态执法水平和能力。推行挂牌督办与约谈制度，把草原违法典型案件向社会通报，发挥典型案件的警示教育作用, 不断提高草原执法的威慑力。建立草原生态大数据平台，加强草原数据采集、资源管理、监测预警、应急指挥、综合执法等信息平台建设，全面提升草原信息化管理水平。