内蒙古自治区政协反映：习近平总书记在2014年视察内蒙古以及2019年3月5日参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团的审议时都强调，“内蒙古的生态状况如何，不仅关系到内蒙古各族群众的生存和发展，而且关系到华北、东北、西北乃至全国的生态安全。把内蒙古建设成为我国北方重要的生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。”为进一步落实相关指示精神，深入贯彻习近平生态文明思想，内蒙古推进已垦森林草原退耕还林还草，并加大大兴安岭地区生态修复力度，是把内蒙古建成北方重要生态安全屏障的重要举措。

一、内蒙古森林草原开垦及退耕的基本情况

上世纪50年代末，在“以粮为纲”的特殊历史背景下，为保障国家粮食安全，解决温饱问题，内蒙古大兴安岭地区的大片森林草原被开垦，其后内蒙古其他盟市陆续涉及。从时间段上来看：大体是1958—1962年间，在牧区和半农半牧区开垦草原，大办农业和副食基地；1966—1976年间在所谓“牧民不吃亏心粮”口号下进行的草原开垦；第三次上世纪80年代末开始并持续近10年的开垦高潮。据统计年鉴记载，1947年内蒙古耕地面积为5950.5万亩，如今内蒙古有耕地面积1.37亿亩，72年内增长近7700万亩，其中一部分是通过开垦森林草原形成的。从2000年以来内蒙古在国家的大力支持下，通过实施退耕还林工程已经累计退耕1739万亩。

当前，内蒙古已经成为我国北方重要的绿色农牧业生产加工基地，特别是改革开放四十年来，内蒙古通过加强农田水利基础设施建设，努力提高单产水平，实现了从吃返销粮到自给自足，从粮食生产能力落后到成为全国6个粮食净调出省（黑龙江、吉林、河南、内蒙古、安徽、山东）之一的重大跨越，2018年粮食产量突破3500万吨（700亿斤），具备每年稳定调出1250万吨（250亿斤）的能力，为保障全国粮食安全，为“中国人的饭碗要牢牢端在自己手里”做出了贡献。

二、森林草原开垦后的问题已经凸显

按照国家有关部门要求，内蒙古政府安排相关部门在内蒙古打击毁林开垦专项行动（1998年）和第三次草原普查统计（2000年）成果基础上，对已垦森林草原地块进行实地勘测，并与全国第二次土地调查（2009年）及年度变更调查成果进行比对，内蒙古50年代至1998年开荒形成的已垦森林草原仍有2170.5万亩从事农业耕作。其中，基本农田975.3万亩，非基本农田638万亩，大林权证范围内事实耕地等地类557.2万亩，共涉及呼伦贝尔市、兴安盟等10个盟市的66个旗县。在2170.5万亩中，呼伦贝尔、兴安盟涉及面积1634万亩，占总面积的75.3%。这些森林草原的开垦，已使当地的生态系统遭到破坏，并已出现大面积沙化、退化现象，严重影响周边环境和生态平衡，成为新的生态安全问题。而内蒙古自身生态条件就极为脆弱，其地处干旱半干旱带，水资源短缺、水土匹配条件差，全区多年平均水资源量仅为全国总量的1.9%，单位国土面积水资源占有量不足全国平均水平的1/6，大兴安岭以外地区单位国土面积水资源占有量仅为全国平均水平的1/12，50.52%（6911万亩）的耕地为最低等级。为推进我国北方重要生态安全屏障和祖国北疆万里绿色长城的建设与巩固，将内蒙古已垦森林草原纳入退耕范围已迫在眉睫。

三、政策建议

一是建议国家将历史形成的已垦森林、草原纳入退耕还林还草工程范围。将内蒙古已垦森林草原纳入退耕范围，国家发展改革委、自然资源部和林草局等部门高度重视，赴内蒙古进行了实地调研，同意基础工作完善后由国家研究纳入退耕范围的解决方案。按要求，内蒙古在相关基础工作上投入了大量人力、物力，特别是完成了已垦森林草原地块的实地勘测。下一步，内蒙古将通过高标准农田建设，将90%粮食产能向粮食生产功能区集中，在确保粮食生产能力稳定在600亿斤的基础上，坚决将影响生态环境的已垦森林草原退下来。为此，建议国家考虑将已垦森林草原纳入退耕还林还草工程范围，并按照现行工程补助标准予以补贴，每年安排内蒙古退耕还林还草任务217万亩，投资29亿元（其中种苗造林种草费6.3亿元、财政补助资金22.7亿元）。力争到2028年，将确需治理的历史形成开荒耕地全部退出。

二是建议国家设立特殊区域生态修复专项工程。内蒙古大兴安岭林区及周边地区地跨呼伦贝尔、兴安盟，东联黑龙江、南至吉林省洮儿河、北部西部与蒙古俄罗斯接壤，拥有森林1.26亿亩、草原1.49亿亩，区域内有一、二级河流984条，是额尔古纳河、嫩江等河流的主要源头和产流区，其森林、草原、湿地生态系统维护着松花江流域生态安全，是我国北方地区重要的生态屏障，除三江源外的全国第二大水塔和森林资源培育战略基地，在东北地区经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的作用。自2015年开始，内蒙古国有林区已经全部停伐，清理恢复开垦耕地，巩固林缘红线，减少农业面源污染，控制水土流失，保护水源地生态安全的“绿色屏风”已成为亟须解决的问题。考虑国家在青海省生态保护建设方面已有成功经验，建议比照三江源生态保护和建设工程，设立大兴安岭地区生态保护和建设专项工程。通过实施环境修复、产业扶持、生态补偿、生态移民等项目，统筹推进大兴安岭地区的山水林田湖草沙生态系统建设，提升大兴安岭地区的水土保持能力、水源涵养能力，改善森林、草原、湿地、沙地等生态系统状况和野生动物栖息地环境，稳步提高当地农牧民生产生活水平，把祖国北疆重要生态安全屏障建设得更加亮丽。