巴彦淖尔市政协反映：我国是一个草原大国，有天然草原3.928亿公顷，约占全球草原面积12%。草原是牧区人民赖以生存和发展的最基本生产资料，养育着千百万牧民群众。然而，过去相当长一段时间，由于追求短期经济效益，草原被不断“蚕食”，面积萎缩，退化、沙化、石漠化等问题比较突出。以乌拉特草原为例，乌拉特草原主要分布于巴彦淖尔市，草原面积7916.42万亩，占全市土地面积的81.19%，占全区草原总面积的6.96%，草原类型是以荒漠草原和草原化荒漠为主。据2010年草原普查情况，乌拉特草原“三化”面积达5762万亩，以轻、中度退化为主，占全市牧区草原总面积的73%。造成退化的原因主要有自然和人为双重因素，自然因素表现为气候干旱、多风少雨、蒸发量大、鼠虫灾害频发等不利因素，人为因素表现为过度放牧和保护建设滞后等粗放型利用方式，导致草原长期严重透支，加上私挖乱垦等人为破坏原因，致使草场“三化”日益严重，草原整体生态环境进一步恶化，退化区域出现了草群变矮，盖度、产量下降等特征现象。近年来，虽然随着草原生态建设和保护不断推进，国家补偿机制的实施，草原植被恢复和环境保护取得明显进展，但草原建设和保护的人员、资金等投入不足、相关法制建设滞后等一系列问题也不断显现。因此，如何更好的开展草原保护工作，推进草畜平衡、实现草原合理利用与牧民增收的同步发展，既需要建立和完善草原可持续发展的一系列措施，更需要多方联动共同推进，发展草原特色经济，走生态产业化、产业生态化发展之路。既需要顶层设计，从国家战略角度设立目标和机制，又需要从标准化建立和实行、人才培养计划、监管机制的建立和强化、产业化布局和扶持等角度开展切实有效的工作，多方并举，多措并行，合力推进草原生态和经济的双重发展。

一、草原生态保护和经济发展中存在的问题

（一）基层草原生态保护与管理认识意识不到位，监管不力

长期以来，草原在维护国家生态安全和食物安全，促进经济社会发展中的重要地位和作用越来越引起社会的足够重视，但草原的拥有者（集体所有）对草原的保护与管理意识不强，尤其是基层草原所有者（嘎查、村），未将草原管理与保护列入工作日程，对草原建设工程管护和草原生态保护缺乏足够认识并予以积极支持。加之草原面积大，基层草原监理机构不健全，人员、装备、资金不足，监督和打击各种草原违法违规行为的能力滞后，手段不力。以巴彦淖尔市为例，全市现有的在编草原监管队伍，加上聘用的草原管护员135人，合计196人，人均草原监管面积达40.4万亩，面临监管人员紧缺，监管面积大，机构运行不畅，装备落后，日常监管经费不足等问题。

（二） 投入不足，草原基础设施建设落后

草原普遍存在重利用、轻保护，多索取、少投入的现象，虽然实施国家生态补助奖励政策，但由于牧民获得的禁牧和草畜平衡补奖补贴标准很低，不能满足牧民基本生活需求，使得禁牧区难以真正做到禁牧，草畜平衡区也难以实现草与畜的平衡，违禁违规放牧频发，草原超载过牧现象非常普遍而严重。目前，巴彦淖尔市草原禁牧面积已经达到6000多万亩，草原补奖机制二轮安排的禁牧面积为4233万亩，与已经禁牧的面积相差1767万亩，因国家没有下达相差面积的补贴资金，地方财政又无力自筹解决，难以继续巩固禁牧成果。

（三）草原退化严重，草原灾害频繁发生

巴彦淖尔市草原处于荒漠草原和荒漠地带，旱灾发生频繁，干旱频率在80%以上。生态环境脆弱，加之过度利用，草原植被退化，草原鼠、虫害发生频繁，集中防治效果不佳，造成年年防，年年有灾情的被动局面。一些地形特殊，存在多处防治死角，害虫出土迁移后易造成大面积的草原虫害发生。同时随着境外草原森林火灾日益多发、草原人为活动明显增加、干旱雷电等气候灾害增多，草原防火形势严峻。

（四）草原畜牧业生产结构单一，经济效益低下

草原畜牧业大部分仍处于传统的依靠数量增长的游牧畜牧业阶段，畜群结构单一，饲养周期长，出栏速度慢，产业化水平低，产业链条短，畜产品的深加工不足，附加值低，专业化社会化服务体系不健全，先进科技技术应用少，饲草料生产工业体系不完备，草原畜牧业生产成本逐年增加。草原旅游业发展缓慢，生态畜牧旅游产业规模小、带动能力弱，草原畜牧业整体经济效益比较低。

（五）草原畜牧业发展制度化建设滞后

近年来，国家和各地方政府也相继制定和出台了一些草原畜牧业发展相关的政策法规，但总体上草原畜牧业发展的法制建设还相对滞后、补偿指标体系补偿机制不科学、市场化生态补偿机制建立难和建立后运转不良、分头管理分散补偿现象突出等一系列问题也不同程度存在。特别是牧区草原生态补偿标准低，而且没有充分考虑地区、草原生长能力和相应的牧民畜牧业生产经营方式的不同等因素造成的差异性，存在草原生态保护方面的不公平问题。同时生态系统服务价值测算、生态环境监测评估等支撑不足。生态环境补偿仅仅依赖中央和地方政府财政拨款投入，没有构建起以企业为主体、以市场为枢纽，以专业化为平台的多元化补偿市场机制。