中国农业科学院草原研究所

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这标志着对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，表明了加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。党的十九大报告明确指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。2019年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时指出，“内蒙古生态状况如何，不仅关系到全区各族群众生存和发展，而且关系到华北、东北、西北乃至全国的生态安全。把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任”。

因此，加快草原生态保护建设和推进草牧业健康发展，将是内蒙古未来相当长的一段历史时期内贯彻习近平生态文明思想、落实乡村/牧区振兴战略的基本方略和根本任务。

一、内蒙古及其草原的战略地位

内蒙古地处祖国正北方，东西跨距2400公里，南北宽1800公里，国境线长达4200多公里，全区延绵北方，内联八省、外接俄蒙，海拔较高，横亘在寒冷季风和冬春沙尘东移南下的通道上，是滦河、辽河、嫩江等水系的水源地，拥有广袤的草原、森林、湿地和沙漠，是祖国北方面积最大、种类最全的生态功能区，生态战略地位极其重要，是保护西北东北、拱卫京津的天然生态屏障，具有不可替代的生态安全战略资源。

（一）内蒙古草原对构筑国家北方生态安全屏障具有重要战略意义

草原是覆盖内蒙古自治区面积最大、生态生产功能最为重要的生态系统。一是草原是内蒙古第一大陆地生态系统。内蒙古草原类型多样，各类型草原面积累计约86.7万平方公里，占内蒙古国土面积的近四分之三，是名副其实的自治区内最大生态系统，其面积之大，还表现在较邻近8省区草原面积总和还多27万平方公里。二是草原是内蒙古水源涵养第一大生态系统。内蒙古生态系统水源涵养总量为591.27亿立方米，每年每平方公里水源涵养量为8.22万立方米。全区水源涵养的主体是草地和森林生态系统，其中，草原生态系统的水源涵养量最大，为363.10亿立方米，占全区总量的61.41%。三是草原是内蒙古防风固沙的第一大生态系统。内蒙古防风固沙总量为57.58亿吨，每年每平方公里防风固沙量为4867.29吨，固沙率为52.25%。草地生态系统防风固沙量为37.36亿吨，占全区生态系统固沙总量的64.88%，是生态系统防风固沙功能的第一主体。四是草原是内蒙古重要的碳汇生态系统。草原和森林是内蒙古主要的碳汇系统，森林生态系统是第一体主体，年固碳量占全区生态系统固碳总量的65.21%，草原位居第二，年固碳量为1582万吨，占全区总固碳量的29.51%。

（二）内蒙古草牧业健康发展对保障国家粮食安全具有重要战略意义

内蒙古是畜牧业大区，生产能力居五大牧区之首。2017年全区牧业年度牲畜存栏头数达12614.8万头（只），牲畜总增头数7148.6万头（只）。牧业年度良种及改良种牲畜总头数11392.9万头(只)，良种及改良种牲畜比重90.3%。全年肉类总产量267.6万吨，其中，猪肉产量达到73.5万吨，牛肉产量达到59.5万吨，羊肉产量达到104.1万吨。牛奶产量693.0万吨，禽蛋产量53.2万吨。羊肉、羊绒、牛奶、马铃薯等13种资源储量均居全国之首，是国家重要的绿色农畜产品生产加工输出基地。

二、内蒙古草原生态保护与草牧业发展的现状与问题

从上世纪70年代末至今，内蒙古主要生态系统的总体状况系整体恶化趋势得到了遏制，局部出现好转，但草原、湿地等退化的状况与系统质量较差的基本面仍未得到彻底改变。

（一）草原生态质量大幅下降，功能严重受损

草原退化，面积萎缩、生产力衰减、生态功能受损。从上世纪70年代末到2015年，内蒙古质量好的高覆盖度草地面积由25.7万平方公里减少到24.37万平方公里，减少了5.18%。质量较好的中覆盖度面积也呈逐渐下降的趋势，减少了1.24%，而质量偏差的低覆盖度草地面积增加了1%。20世纪80年代全国第一次草原调查时内蒙古草原生产力为每公顷1035千克，2011年内蒙古草情监测生产力为每公顷600千克，下降40%左右，严重地区下降60%～80%。如与20世纪80年代相比较，锡林郭勒草甸草原的平均盖度降低15%，牧草鲜重每公顷减少1460.2千克；典型草原盖度降低6%，鲜草产量每公顷减少786.7千克；荒漠草原盖度降低1.9%，鲜草产量每公顷减少109.4千克。

（二）生态工程与补奖政策实施的成效距预期还有差距

一是已实施生态工程覆盖范围还十分有限。2002-2011年内蒙古已实施退牧还草面积2.35亿亩，仅占内蒙古草原总面积的18%，剩余区域面积大、治理难度更高，部分草原退化势头仍在继续，短期修复的草原稳定性差，加之牧民对土地的依赖和索取程度仍然较高，极易造成二次退化。二是生态补奖政策从根本上还未解决牧民过度放牧和草原畜牧业产业升级难的困境。草原生态补奖政策每年投入资金量居各大生态工程之首，但是因覆盖范围大、人口多，补奖资金仅占牧民家庭总收入的6%—15%左右，这些资金投入不足以驱动牧民在生产中主动减畜，加之监管难度大，超载放牧利用行为依然非常普遍。另一方面，草原畜牧业产业升级更重要的是需要制度优化、技术支撑、市场调控，补奖政策在调控以牧户为基本单元的家庭畜牧业生产方式和草原畜牧业现代化与绿色、高效发展方面还没有表现出明显优势。

（三）草原保护与开发利用的矛盾仍没有得到有效协调

一是放牧利用超载形势依然严峻。内蒙古以家庭为主体的畜牧业生产方式，长期以来，在贫瘠的资源和落后的生产方式下，超载过牧成为牧民维持收入的主要手段。如今，草原超载过牧仍很普遍，内蒙古全区草地载畜率从1980年的每公顷0.6个羊单位增加到2015年的每公顷1.5羊单位，当前内蒙古草原全区平均超载率为14.9%（2015年监测报告），另据一些调查研究显示，局部区域有30%以上牧户超载甚至达到数倍。二是产业开发，大量的草原被破坏和污染，修复治理的范围广、难度大。据环保督察报道，内蒙古有大面积的草原被开矿等违规占用和污染。如霍林河露天煤矿南、北矿2013年至今合计违法占用草原5436亩，锡林郭勒苏尼特碱业公司所属碱矿违规侵占草原11667亩等。区域旅游无序开发侵占草原，内蒙古有约70多家占用草原的A级以上旅游景区，其中近60家未办理征占用草原手续，涉及草原24.7万亩。

（四）重粮轻草发展不均衡，草牧业生产和经营体系不健全

内蒙古有1.37亿亩耕地，粮食生产实现了“十二连丰”，畜牧业生产实现了“十一连增”，已具备年产550亿斤粮食，内蒙古已成为全国13个粮食主产省区之一和五大重要粮食净调出省区之一。但是，我们必须认识到，内蒙古大部分地区处于干旱半干旱地区，种植业主要靠灌溉型耗水农业，土地瘠薄，粮食单产低。根据耕地质量情况属于14~15等级的低等耕地比重达60%以上，0~15度坡耕地占99.3%，2015年全区粮食单产每公顷4937千克，低于全国粮食单产的9.96%，农业灌溉用水量120.54亿立方米，占全区总用水量的64.90%，农田灌溉水有效利用系数0.522，农业大量耗水，尤其是地下水利用过度，全区形成了33个漏斗区，生态和生产危机严重。同时，现代草牧业产业体系不健全，天然草原畜牧业仍是主体，生产方式落后、生产力水平较低，养殖业“一羊独大”，中小农牧户为主体，以家庭生产经营为主的经营方式，以出售初级农畜产品为主，精深加工程度严重不足，产品结构单一的生产销售模式均未得到根本性改变。

三、发展思路

贯彻落实习近平总书记在十三届人大第二次会议的讲话精神，以生态文明建设思想和落实乡村振兴战略为统领，统筹内蒙古山水林田湖草沙，以加快北方国家生态安全屏障试验区建设为契机，加强科技支撑能力，着力推进草原生态保护建设与草牧业产业健康发展。

（一）走草原生态保护与经济兼顾的融合发展道路

一是坚持生态优先，生产并重的原则。在牧区经济发展和草原生态保护遇到冲突和矛盾时，牢牢把握住“一定不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头”。二是坚持产业生态化和生态产业化发展原则。一方面要努力推进地区特色产业——草牧业朝着绿色、高效、高质量发展，提升草牧业产业的国内和国际竞争力，提高农畜产品附加值，另一方面，要拓宽思路，尽快推进生态服务和生态产品走出草原、走向市场，把“绿水青山”转化为“金山银山”。

（二）走草原生态保护建设与草牧业科技引领发展道路

当前，我国草原生态保护和草牧业发展的科技贡献率不足30%，国外草业科技贡献率已经达到70%以上，我国农业科技贡献率总体也达到了56%。技术落后、效率低下是摆在草原生态保护建设面前的一个重大课题。一方面，要尽快组织科技力量，对已有的研究成果进行总结，集成一批面向重点项目、重大工程的技术体系，引领支撑内蒙古草原生态保护建设与推进草牧业发展；另一方面，立足内蒙古，面向国家和自治区的重大需求，重点突破一批关键核心技术和发展模式，为草原牧区生态文明建设和乡村/牧区振兴提供强有力的科技支撑。

四、重大行动建议

（一）实施草原生态保护与草牧业发展的重大工程

面向内蒙古草原生态保护建设的重大需求和生态文明建设、乡村/牧区振兴的主战场，以重大工程为抓手，加快草原生态保护建设，助力草牧业产业发展。

1.生态型和生产性优质牧草种子引领工程。种子是天然草原生物多样性建设和补播修复的关键，也是高产人工饲草料地建设的基础，要尽快突破优质生态型、生产型牧草的选育与标准化种子生产技术及规模化繁种基地建设。根据测算，在当前生产水平下，一亩种子田仅能支撑10~15亩的退化草地建设所需。内蒙古草原有大量的退化草地、退耕地和提升草牧业发展水平的高效饲草料地急需建设，急迫需要生态型和生产性牧草良种的支撑。因此，要尽快做好种子引领工程的设计与规划，力争3~5年实现百万亩规模，为自治区和国家的草原生态保护建设和草牧业高质量发展服务。

2.草原生态恢复与保护性利用工程。草原面积广大，地处环境恶劣区域，生态保护建设需要突破技术短缺、可借鉴模式少、投资总量不足等瓶颈。尽快组织力量，围绕草原保护与退化草原的治理等问题，设计并推进草原保护建设八大专项工程，如自然保护区与国家公园建设工程、草原沃土工程、“海绵”草原建设工程、草原生物多样性提升工程、草原增碳减排工程、草原区重点矿山仿自然生态系统重建工程、退耕退灌还草重建工程，以及草原生态畜产品振兴工程等，以资金为保障，以工程为抓手，采取因地制宜，多样化治理的原则，有序推进草原生态保护建设。

3.边境万里绿色长廊带保护与建设工程。依托内蒙古4200多公里陆地边境线，利用野生动物迁徙的规律，以边境线为起点，向内陆纵深建立30公里以上的野生动物迁徙走廊，走廊内不仅要拆围栏、设饮水点，建立野生动物迁徙通道，还要通过严格禁牧、良种补播等修复措施恢复和建设草原生态，提高草原的植被高盖密度和种群多样性，借生态走廊，打造草原生态保护建设的亮点工程。同时，依托生态走廊野生动植物资源优势，以生态保护优先为原则，环生态走廊打造教育、科研、生态旅游基地，带动当地经济由畜牧业向第三产业的转型发展，推动区域可持续发展，可实现绿水青山向金山银山的转变。

4.牧区生态产业化与产业生态化振兴工程。以草原生态保护为主，振兴草牧业产业，提高农牧民收入，是落实乡村振兴，推进牧区生态生产融合的一项重大工程，探索和突破生态产业化与产业生态化模式，是推进生态优先、生产并重的关键。一是要科学规划、依法高质量发展生态旅游建设工程，实行“全境旅游”开发，将林、草、沙、湿地等旅游区域统筹规划，形成开放的旅游线路，加强旅游区基础和服务设施、文化设施建设，把“绿水青山”变为“金山银山”；二是要适度发展规模化现代化牧场，加强流转草场监管，优化畜种结构，推广“户养企育”、“牧养农育”等畜牧业经营模式，探索品质提升、品牌振兴的草原畜牧业产业生态化的绿色发展道路。

（二）落实草原生态保护与草牧业发展的重大举措

1.加强科技创新驱动，建立问题导向的新型科技创新体系

立足内蒙古草原生态保护建设和草牧业发展的重大需求，重点突破一些重大理论和技术问题，形成一批关键技术集成模式，建立一批试验示范区，为重大工程实施提供技术保障和可借鉴经验。一是突破一批重大基础理论。包括：①草原生态生产功能提升机制与精准调控原理；②牧草、乡土草优质高产抗逆的遗传学基础及分子设计育种理论；③栽培草地高产优质稳定机理；④种养结合高效利用转化机理与途径等基础理论。二是研创一批关键核心技术。围绕退化草原治理和草牧业提质增效，重点攻克：①草原保护、恢复与高效利用的关键技术；②牧草、乡土草优良新品种选育与种子生产关键技术；③优质高效饲草栽培、管理与高效利用关键技术；④优质高效养畜关键技术及配套产品；⑤高效低损草牧业机械化生产技术研究及配套装备；⑥草牧业数字与信息化关键技术。三是形成一批系统解决方案。根据区域资源禀赋，尽快开展技术模式集成示范：①蒙东北区草原高效利用技术模式集成与示范；②蒙中部退化生态系统综合治理技术模式集成与示范；③蒙西部沙漠化草原防治技术模式集成与示范；④冀北蒙中南退耕退灌地修复重建技术模式集成与示范。

2.加强生态评估，建立完善草原生态补偿机制

一是稳步提高草原生态补偿标准。从草原生态补奖政策每年投入到草地保护建设的经费仅为每亩2~3元，且皆为间接投入，不多的投入即使全部用于草地的物质和能量的补给，都在短时间内难以遏制草原快速退化的趋势。另外，当前确立的补奖标准与牧民超载放牧获利按单位面积粗略估算，仍偏低每亩15~20元，牧民减畜而保护草原生态的“舍己为他”的积极性不高。建议尽快研究并确立我国草原生态补奖标准的核算方法，制定出合理的补偿标准；同时，还要加大财政投入力度，并利用多元化、市场化的手段多渠道筹集社会资金，保障补偿标准的兑现。二是要完善生态补奖责任主体体系。目前生态补奖政策设计给政策实施后的监管与评估带来了困难，尤其是以牧户为单元的监管难度非常大。当前全国已经登记统计实施补奖政策的牧户约1200万余户，要完成对如此大量牧户家畜的核定，无论从管理队伍力量、管理成本，还是技术手段，都难以实现，故政策落实后，弱监管问题十分突出，预期效益折损严重。应尽快研究并建立更为高效精准的草原生态补奖主体管理模式，依托我国较为完善的村级管理体系，强化其在草原生态补奖政策落实中监管与主体责任，实现生态补奖效益的大幅提升。

3.加强标准创设，建立草原与草牧业发展标准化体系

一是完善草原资源与生态质量监测技术标准。针对当前草原资源本底不清、质量不明、面积不准等“三不”问题，亟待开展草原资源与生态质量监测技术标准的完善和制定工作，提出从资源环境本底、植被生态、土壤生态、水文生态、微生物生态、草畜互作等多维度全面监测与综合评估草原生态系统质量的技术规程与技术标准。重点研究草地资源承载力评价标准，草原生态服务功能评估标准，野生动植物保护等技术实施效果评价标准，草地土壤环境基准，草地资源利用效益评估技术标准，草原生态环境损害赔偿标准，草原生态产品市场交易与生态保护补偿标准等。二是建立草畜产品质量安全与风险评估技术标准。本着“从农田（草原）到畜产品”的全过程监管、从产前、产中到产后的全过程都实行标准化控制的基本原则，重点研究草畜产品产地环境质量的监测评估与分级标准、危害因子的快速甄别与检测方法标准，典型草原土壤保育技术标准，草场环境质量监测和草场改良利用技术标准，牧场粪污土地承载能力评估、有害气体排放评价标准,草畜产品中药物残留标志物检测及评估技术标准，草畜产品智能化品质评价与分级标准，产地初加工产品安全性评价及加工通用技术标准，草畜产品收储运、产地准出、溯源标识等通用管理控制技术标准，草畜产品种养殖和加工过程废弃物综合利用共性技术标准等。三是制定草原生态工程效果评估技术标准。进入本世纪以来，国家和自治区政府投入了大量财政资金开展草原生态修复和保护，如退耕还林还草、退牧还草等重大工程。这些生态工程的评估用不同的评估指标得到的结果差异很大，而且不合理的评估指标往往不能客观、科学地评估工程和政策实施的实际效果，比如，以盖度为指标评价生态工程，往往受一年生杂草的干扰将退化草原评估为健康草原，而正在修复的荒漠草原因盖度依然较低而工程效果被忽视。因此，有必要建立科学的草原生态工程实施效果评估技术标准体系，保障草原生态工程的高质量推进。