根据《自治区2023年度政协协商计划》，经自治区政协主席专题会议研究同意，3月上旬至8月中旬，自治区政协副主席张磊带领调研组，围绕“扎实推进高标准农田建设，为保障国家粮食安全做贡献”协商议题深入呼和浩特、巴彦淖尔、通辽、赤峰、兴安盟等5个盟市、18个旗县（区）进行实地调研，赴湖南、安徽两省考察学习先进经验和成功做法，函调了其他盟市和甘肃、吉林、新疆3省区高标准农田建设情况。经过认真梳理分析，形成如下调研报告。

一、基本判断

近年来，我区深入学习贯彻习近平总书记关于国家粮食安全和耕地保护的重要论述，持续推进高标准农田建设，取得明显成效。一是自治区党委政府高位推动。党政主要领导和分管负责同志多次深入实地调研指导，研究部署推进工作，多次向党中央、国务院汇报争取支持，今年任务量从全国第11位提升到第7位，巴彦淖尔市河套灌区和兴安盟扎赉特旗入选国家首批高标准农田整域推进试点项目名单，乌兰察布市启动了全国首个旱作高标准农田四级共建试验示范区。二是强化政策资金保障。制定印发了《内蒙古自治区高标准农田建设规划（2021—2030年）》和《内蒙古自治区东北黑土地保护利用规划（2021—2025年）》2项规划，出台了《关于加强高标准农田建设十一条政策措施的通知》政策以及26项配套制度，出台政策数量在全国位于前列。取消了市县两级资金配套，设立高标准农田建设资金专户，保障了项目资金及时拨付、独立核算、专款专用。三是创新建设模式。“三打破、五统一、一重建”、旱作高标准农田、绿色数字高标准农田等工程建设模式得到农业农村部的肯定，连续两年收入全国《农田建设发展报告》，总结推广的“先建后补”、“市场主体参与投建运营一体化”等7大类14种典型模式被中共中央政策研究室采纳等。截至2022年底，全区已建成高标准农田4989万亩，支撑起了全区2/3以上粮食产能，对粮食增产贡献率接近40%，成为我区粮食增产和农民增收的有力支撑。

同时，在调研中也感到，对照习近平总书记提出的“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”和“确保建一块成一块”的要求，与其他先进省区市相比，我区高标准农田建设仍存在一些困难和问题。

一是建设任务繁重，如期完成将永久基本农田全部建成高标准农田难度大。从建设进度来看，根据国土三调数据，我区现有耕地1.73亿亩，其中永久基本农田1.34亿亩。到2022年底全区共建成高标准农田4989万亩，除去今年新建的245万亩，还有8153万亩待建，且建成的都是条件相对较好的，越往后项目实施难度越大。按照国家2035年将永久基本农田全部建成高标准农田任务要求计算，需每年新建近700万亩，而目前国家下达我区的任务年均不到300万亩。另外，我区2436万亩典型黑土地还未纳入国家政策支持的保护范围，这部分高标准农田建设资金也没有下达。从改造提升任务来看，2019年前建成的3299万亩高标准农田，因建设管理部门设计理念不同，建设内容不同，资金投入标准不一，加之项目建成时间长、设施老化、自然灾害损毁以及人为等原因，目前有1908万亩亟需改造提升，国家在《高标准农田建设规划（2021—2030年）》中明确我区到2025年改造提升面积为512万亩，仅占四分之一，到2030年仅1458万亩，仍有450万亩没有国家任务指标，这还只是按静态值粗略估算，实际上随着时间推移需改造提升的农田数量还会增加。从剩余待建农田的情况来看，我区剩余待建的8153万亩永久基本农田中，旱作农田达到5500万亩，占总量的比重接近七成，且布局分散、地块零碎，主要分布在乌兰察布、赤峰等几个盟市，生态环境脆弱、地形地貌复杂、农田基础条件差，且不具备地下水扩灌条件，想要实现旱涝保收目标难度大。此外，剩余待建的农田中尚有3721万亩耕地和林地、耕地和草地权属重叠，存在“一地多证”现象。

二是对水资源承载能力考虑不足，尚未做到以水定地。从水资源的禀赋来看，我区地处干旱与半干旱地区，全区年平均降水量仅为270毫米，三分之二国土天然降水量在150毫米至350毫米之间，蒸发量却在1000毫米至2500毫米之间。一般情况下，年降水量低于400毫米的地区发展农业先天不足，在没有灌溉的情况下只适宜牧草生长。全国排名前十的产粮大省（黑龙江、河南、山东、安徽、吉林、内蒙古、河北、江苏、四川、湖南）只有内蒙古严重缺水，全区可用水总量为253亿立方米，其中地表水140亿立方米，松花江流域的呼伦贝尔市、兴安盟可用水量占36%，黄河流域的巴彦淖尔市可用水量占28%，其他9个盟市占比仅36%，分布极不均匀。地下水106亿立方米，另外还有再生水等其他水源约8亿立方米，除东部呼伦贝尔市、兴安盟部分地区外，其他地区人均水资源量仅为全国的2/5。从农业用水情况来看，2022年全区总用水量约为193亿立方米，农业用水量约为150亿立方米，占全区总用水量的78%左右。除沿黄地区及东部呼伦贝尔市、兴安盟有河灌条件，大部分地区主要依赖井灌抽取地下水，地下水位下降严重，发展灌溉农业水资源代价高。据水利部门评估，即使按照最节水的滴灌定额测算，全区水资源可承载的灌溉面积仅为5800万亩，而现有农业灌溉面积高达8500万亩，超可承载能力2700万亩。下一步，如果按照再建设7149万亩水浇地高标准农田的规划，其他5809万亩永久基本农田即使都不浇水，也远超全区水资源可承载能力。从农业用水指标管控来看，按照国家用水管控要求，我区水资源管控指标为196亿立方米，自治区已分水源、分行业逐级分解至旗县和基本用水户，确定了区域水资源开发利用“上限”。从2022年的数据来看，我区农业用水虽然总量上没有突破水利部门设置的“上限”，但从供用水分布情况分析，除松花江流域的呼伦贝尔市和兴安盟北部的部分地区还有一定开发利用潜力外，通辽以西十个盟市均呈临界或超载状态。上述问题表明，我区耕水矛盾突出，水资源短缺始终是制约我区高标准农田建设的首要因素。

三是规划设计还不够精细，工程管理水平需进一步提升。从建设资金分配来看，目前向各地下达资金还只是一个全区平均标准，即水浇地每亩1700元，旱作地每亩1200元，农民筹资投劳100元，没有充分考虑各地不同地块的耕地条件、水资源条件、农业基础设施水平。比如，巴彦淖尔采取“三打破、五统一、一重建”建设模式，土地平整、渠系配套工程量大，建设一亩需3500多元，而有的地区只需改造田间作业路、防护林和水利设施，或只进行坡改梯，工程量较小，按目前投入标准也能满足需求。从建设模式来看，我区高标准农田建设仍以政府为主体，社会力量参与程度较低。巴彦淖尔市已建成的1008万亩高标准农田，通过“农田建运一体化项目”建设仅8万亩，占比为0.8%。2023年兴安盟扎赉特旗高标准农田建设任务64万亩，以专业合作社、种粮大户为实施主体的“先建后补”模式建设高标准农田8000亩，占比仅为1.2%。从工期设计来看，高标准农田建设平均周期约2年，包括设计单位招标1个月，现场勘测和初步设计约2个月，项目评审、方案修改和公示、招标前财审等约1个月，施工单位招标1个月，施工期至少3个月，竣工验收约2个月等，自治区每年10月下达任务指标，完成前期工作最快要到来年3月底，基本错过春季施工期，所有田间工程量都压在秋季，按有关规定，当年项目要求3月开工，12月完工，基层普遍反映当年完工难度非常大。

四是农民积极性不高，没有体现主体地位。从制度设计来看，《农田建设项目管理办法》要求由省级农牧部门指导本地区农田建设工作，地市级政府负责项目施工，投资土地整理、沟渠建设、管道埋设和设施采购等，乡镇、村都无法直接参与高标准农田建设各环节，作为最了解实际情况最有发言权且是最大受益者的农民反而成了旁观者。同时，由于政府是高标准农田建设主体，而农民是使用主体，客观上形成了“国投民有”的事实，农民使用又不负责管理，导致“建、用、管”分离。从农民参与建设情况来看，一段时间以来，我区农村牧区很多生产生活设施项目都是由政府“大包大揽”、“全权负责”，这也相应助长了“等靠要”思想，认为凡是政府倡导的，都应该由政府出钱。在高标准农田建设中也存在这样的问题，农民的主动性不强，想当然的认为高标准农田建设是政府的事，甚至不低于100元的农民筹资投劳也未落实，农民基本等于“零投入”。从落实管护主体责任情况来看，高标准农田建设的使用和受益主体，理应是管护主体。但调研发现，无论是农民还是新型经营主体、涉农企业，均没有尽到管护主体责任，对高标准农田设施不爱护，损坏了也没人管，相互推诿，没有把建成的高标准农田当成“自家的东西”，客观上形成了“政府建、群众用、无人管”的局面，导致设施使用年限大大缩短，有些地区建成三年后设施完好率仅为80%左右。目前，全区已有400余个农田水利设施带病运行，陷入了建设、损毁、再改造提升的恶性循环。

五是建设资金来源单一，后续投入压力较大。从投入来源看，我区基本农田数量多、基础差，建设资金需求大，目前的建设资金基本靠中央和自治区两级财政。2022年前，地方财政投入由自治区和盟市、旗县财政分别承担，但各地多是用中央和自治区财政投入“可汤下面”。2019—2022年高标准农田建设项目盟市配套资金到位率仅为56%，旗县配套资金到位率只有26%，通过多元化筹集资金仅为3.2亿元。从筹资渠道来看，除政府直接投入外，社会资本参与很少。高标准农田租金溢价、新增耕地指标和粮食产能指标收益变现成效不明显，引导民间资本、金融机构、国有企业参与高标准农田建设力度不够，专业合作社、职业农民、家庭农场、民营企业等主体投资或融资参与高标准农田建设积极性不高。从项目资金缺口来看，即使不算改造提升和管护等费用，如果将剩余的8153万亩永久基本农田全部建成高标准农田，按照每亩3000元的投入匡算，还需投入2400多亿元，按目前中央和自治区的财政补助标准，除中央投入的900亿元外，自治区财政需再拿出1500多亿元，以目前财政状况，根本拿不出这么多钱。

二、对策建议

针对我区高标准农田建设中存在的困难问题，借鉴其他省区的经验做法，提出以下五点意见建议。

第一，科学规划，稳步推进高标准农田建设。全面准确把握“要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的要求，在“逐步”上做好文章，在积极争取国家增加我区新建和改造提升任务的基础上，将剩余待建的永久基本农田，按照“先易后难、先优后劣、先整后零、先急后缓”原则，分区分类科学排好新建和改造提升优先序，决不能因任务重而急躁冒进、急于求成。在资金有限而任务量大的前提下，宁可步伐慢一点，也要切实保证建一块成一块。具体规划时，应坚持“三个优先和三个放一放”：一是对土地集中连片且水资源条件相对较好的地区优先进行建设和改造提升，如东北地区的黑土地和巴彦淖尔河套灌区等，而对土地零散和水资源条件较差的地区先放一放；二是对基层两委班子强，群众积极性高的地区优先进行建设和改造提升，其他地区先放一放；三是对土地性质、权属明确的地块优先进行建设和改造提升，权属有重叠的地块先放一放，待国家明确相关政策之后，再按政策执行。

第二，以水定地，强化水资源刚性约束。一是坚持底线思维。要着眼于永续发展和我区发展的战略定位，统筹抓好粮食生产和生态保护，严格落实以水定地原则，坚决不在缺水区域超指标用水建水浇地高标准农田，不能因地下水位再下降断了子孙生存和发展的后路。要严格执行规划水资源论证制度，根据水资源承载能力谋划农业用水规模，坚持有多少用水指标，就建多少水浇地高标准农田。二是优化农田生产布局。根据水资源开发利用情况，引导和推动农业生产布局，适度增加松花江流域的呼伦贝尔市部分地区和兴安盟北部用水指标，严格管控通辽以西十个盟市的农业用水。积极向国家反映争取调减我区缺水地带粮食产量考核指标，压减灌溉农田数量到水资源可承载的6000万亩以内，将没有地上灌溉条件的基本农田建设和改造为旱作高标准农田。三是大力推进科技节水控水。加快完善大中型灌区渠首在线计量，农业取用地下水开展“以电折水”等计量方式，探索实施阶梯定价制度，严格落实用水总量控制，严禁超指标取水。大力推广选用节水、耐旱、抗逆性强的品种，以及节水灌溉、水肥一体化、粮草结合等节水措施。在河灌区实行以加大渠道衬砌为主的节水措施，在井灌区实行以治理地下水超采为主的治理措施，在旱作区实施以利用雨水为主的节水措施。

第三，科学精准，进一步优化高标准农田建设措施。一是坚持以项目建设内容来定投入标准。我区幅员辽阔，各地自然条件差异很大，要根据不同区域农业生产的特点、发展需求，明确分区域、分种植品种、分灌溉类型的高标准农田建设内容和投入标准，不能以投入标准定建设内容，有效解决“拿多少钱办多少事”的问题，确保建设资金高效利用。二是因地制宜开展高标准农田建设。要从整体上把握高标准农田建设标准，不对都建成“田成方、路相通、林成网、渠相连、旱能灌、涝能排”的“十全十美”农田搞“一刀切”。田间作业道路既可以是砂石路也可以是素土夯实路，满足农机作业要求即可，排涝渠道可以根据常年降雨情况设计等。对各地探索的可复制可推广的模式要加大推广力度，比如对“先建后补”模式、“市场主体参与投建运营一体化”模式等，可以先试点后推广。三是优化建设项目工期管理。对纳入储备库管理的项目，及早下达任务指标，为盟市和旗县开展项目建设前期工作预留足够时间，确保项目设计更加符合项目区实际。积极争取国家有关部门支持，适当延长建设工期，下达任务和完成时限按照2年的工期推进，为工程高质量建设、项目高质量验收等提供充足的时间。

第四，破解难题，激发农民参与建设的积极性。一是畅通农民参与建设的渠道。要畅通农民参与高标准农田建设设计、施工、验收渠道，积极推行以工代赈，对于田块整治、道路修筑、防护林栽植等技术门槛较低的工程，由村集体负责组织农民出工出力、筹资投劳。按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，将农田管护写进村规民约，鼓励群众自治，由村集体与农民签订管护协议，唤起农民的“主人翁”意识。二是建立“建、用、管”一体制度机制。高标准农田建设的使用者和直接受益者是广大农民，发挥农民的建设、管护主体责任是题中应有之义。积极建立“建、用、管”一体制度机制，有效解决建设、使用、管理几方因目标不一致导致的新建设施不好用、不能用以及损毁快等问题，缓解建设资金缺口压力，盘活各方资源积极参与高标准农田建设。对于推行“建、用、管”一体制度机制较好的地区，可采取以奖代投示范带动全区推广。三是深入细致做好农民思想工作。农田自古以来就是农民的命根子，要动他们的田必须要取得农民的认可和支持。要组织基层干部，面对面和农民讲透政策、阐明道理，特别是要帮农民算清楚账，让他们切身体会到高标准农田建设能给他们带来的切实利益和好处。对于愿意流转土地的，给农民讲清楚“确权确地不确界”的政策原则，对于不愿流转的，要给农民置换同等质量的地，给他们吃下定心丸，减少农民“不愿改”的阻力。建成后的高标准农田都要按照统一标准、统一种植、统一管理、统一经营、统一示范、统一品种的“六统一”现代农业发展模式，走规模化、集约化、标准化生产经营的路子。

第五，改革创新，多渠道破解建设资金难题。一是建立多元化投入机制。注重运用市场化规则增加高标准农田建设投入收益，让参与各方看到切实利益，吸引更多社会资本、市场主体进入高标准农田建设及运营。积极争取国家新建和改造提升项目指标，争取把我区2436万亩黑土地纳入国家保护范围。保障自治区财政投入，支持农民专业合作社、村集体经济组织吸纳群众入股等措施，鼓励农民把农田改造提升后的增值增产收益作为个人投入部分，进一步推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，激发农民投入热情。二是有效利用增加的农田和耕地指标收益。国土三调显示，我区新增耕地5551万亩，新增永久基本农田4086万亩，要积极争取中央财政转移支付和政策支持，通过各方渠道和平台，用好土地指标跨省交易制度，推动建立粮食产销区利益协同机制。将小田改大田多出来的土地划入村集体所有，产生的收益作为建设资金的一部分。三是以旗县为单位统筹用好各类涉地资金。按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、形成合力、各计其功”的原则，在国家政策允许的范围内，集中各类涉地资金，将黑土地保护、盐碱地综合利用、坡耕地水土流失综合治理、玉米单产提升等与高标准农田建设关联度高的项目工程资金以及地力补助等资金统筹起来使用，坚持“不撒胡椒面”，发挥多项投入综合效益。